◎ 文/李宗利

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张家界核心景区再拆迁问题的思考

◎ 文/李宗利

景区拆迁是世界自然遗产地发展中的普遍现象，是解决资源开发利用与保护关系问题的有效措施之一。景区拆迁是指景区建筑物的拆除与居民的搬迁。景区拆迁既是旅游地面临的普遍问题，也是一个极其敏感的问题。张家界作为湖南的旅游龙头，经历过“世纪大拆迁”且面临再拆迁，对张家界核心景区拆迁问题的研究具有典型性与代表性，也具有一定的现实指导意义。

景区拆迁情况

张家界核心景区即武陵源风景名胜区，位于湖南省西北部、张家界市中部的武陵源区，由张家界国家森林公园和索溪峪自然保护区、天子山自然保护区、杨家界风景区组成，总面积397.58平方公里，其中核心地域217.2平方公里、缓冲区174平方公里，建设区6.38平方公里。武陵源核心景区以“峰奇、谷幽、水秀、林深、洞美”著称，1992年被列入《世界自然遗产名录》，2004年被列为国家首批世界地质公园，2007年被列入首批国家5A级旅游景区。

1.拆迁回顾

20世纪90年代，伴随旅游人数的快速增长，武陵源核心景区出现了过度开发现象。至1998年，武陵源景区内的建筑面积超过36万平方米，其中，违章建筑面积3.7万平方米。1998年，张家界被联合国教科文组织亮出黄牌警告；同年10月，武陵源区政府对核心景区违章建筑实施强制拆除，包括袁家界、水绕四门、天子山景区的59家旅游接待设施，搬迁世居居民377户计1162人。对核心景区中的2.5万多平方米建筑物进行了拆除，其中，违章建筑1.5万平方米，并同步开展了景区绿化治理工作，完成景区内14处280亩植被恢复任务。2001年9月，景区拆迁第二次战役打响，工程总投资2.15亿元，搬迁袁家界、水绕四门、天子山、杨家界等景区居民546户计1791人。当时由于资金短缺的原因，对124户居民实行了隐蔽安置。此次共拆迁景区内各类建筑设施19.1万平方米，恢复植被500亩。

武陵源核心景区通过两次拆迁，基本实现了“拆迁建筑物、保护生态林、治理污染源”的目标，有效遏制了景区城市化、商业化的行为，生态环境得到一定程度的保护，张家界旅游业得到了持续发展。2013年，全年景点接待旅游人数达3442万人次，是2002年的445倍；全市旅游总收入212亿元，是2002年的647倍。

2.核心景区面临再拆迁

近几年来，景区城市化、商业化倾向有所反弹，尚有约32万平方米建筑物在景区内用于生活、经营，威胁到世界自然遗产的真实性、完整性，生态保护、景区管理和环境治理压力越来越大，引起联合国教科文组织的密切关注，景区又面临再拆迁。

（1）核心景区的人口快速增长。张家界市于1989年组建武陵源区，当时总人口3.9万人，其中，核心景区常住人口只有5500人，目前有7000多人。景区内人口增长率远高于其他地区。

（2）核心景区建筑物不断扩张。由于景区游客的继续增长及原住居民的生活出路问题，景区部分隐蔽安置户再次从事家庭旅游经营，房屋的性质由自住变为经营，传统小房子扩建成大房子，再度出现视觉污染。如袁家界和天子山两村房屋建筑面积近10年间纯增5.7万平方米，房屋面积增长率达132.56%。

（3）核心景区商业乱象再现。由于村民分散从事旅游经营，加之利益驱动，出现拉客抢客、非法营运等商业乱象。如袁家界72.45%的家庭从事旅游服务，床位达2500多张。天子山村278户中有104户从事家庭旅馆经营，其中72户对外出租，出租率高达69.23%。两村拥有车辆330台，其中中巴车达112辆。村民就业主要集中在家庭旅馆、景区摊点的经营和私家车营运领域。家庭旅馆服务与私家车营运在食品卫生、消防、交通等方面存在安全隐患，也给行政执法带来很大的难度。

景区再拆迁面临的问题与原因

1.张家界核心景区再拆迁面临的问题

（1）拆迁补偿问题：一是补偿标准与拆迁户的期望有差距，拟定一个符合各方利益的补偿标准甚为重要。二是补偿款拨付过程欠公开、公正与公平。现有程序是先从财政将资金拨付专户，再由专户拨付到被征地的乡镇或村组。群众反映在实际操作过程中存在克扣挪用、欺骗冒领、标准不一、程序不合法等不规范现象。

（2）拆迁方式问题：一是拆迁方式有待改善，处理不当或引发群体性事件。二是拆迁监管工作不到位，征地范围内抢种抢栽抢建和征而未用、圈地等现象突出。三是遗留问题没解决好。如果拆迁标准、安置补偿、再就业培训都没进行就开始拆迁了，将使老问题与新问题进一步叠加。

（3）社会保障问题：一是就业保障，拆迁户因没有一技之长，文化水平又不高，拆迁后就业、养家糊口都有困难。二是明确医疗和养老保险解决办法，将拆迁户纳入城镇社会保障体系才能解除拆迁户的最大后顾之忧。三是其他相关保障，像子女上学、优惠政策以及帮扶措施落实等方面的保障是否到位，也是被拆迁人员高度关注的问题。

2.张家界核心景区再拆迁的深层病因

（1）多头管理，体制不顺畅。由于历史原因，张家界核心景区仍然保持二元管理体制，即由武陵源风景名胜区管理局与张家界国家森林公园管理处两个正处级单位交叉管理。二者对景区居民的拆迁补偿、就业安置等政策不尽相同，各方面利益协调难以到位。同时，景区多头管理，存在着责任不明、力量分散等弊端。

（2）盲目建设，规划欠科学。张家界核心景区的开发是在地属三县分属两地管辖的基础上开始的，开发之初缺乏规划，导致景区的盲目建设。拆迁之时也没有很好地规划安置，给各种违章建筑留下了空间。家庭旅馆乱搭乱建，非法扩建，导致控违拆违成本越来越大。由于原有房屋规划不合理，设施陈旧，生活污染直排，以致治污成本非常大。另外，景区不能设立学校、医院，加上交通不便，给景区居民的生活带来了困难。

（3）缺乏资金，管理不到位。第一次景区大拆迁准备不充分，为再次膨胀留下了隐患。政府在核心景区公共服务提供上存在缺位，为村民经营留下了空间。由于景区面积宽、游览线路长，加上交通条件的制约，部分客人包括本地人有在山中住宿的愿望。且随着自驾游、散客游的增加，尤其是个性化客人（摄影家、画家、养生人群）也有在景区生活体验的需求。在游客集中地，旅游经营者的收入远远超过未经营的世居村民，数十倍的收入差距诱导人们从事旅游经营。

（4）利益驱动，执法不到位，导致非法营运屡禁不止。丰厚的利润空间极具诱惑力，使得从事非法营运的车辆占车辆总数的比重达64.8%。同时，由于打击非法营运的调查取证和处罚比较困难，管理虚弱致使景区非法营运呈蔓延之势。

景区再拆迁的对策建议

张家界核心景区拆迁是解决旅游发展与遗产保护矛盾的必要手段，也是当前亟待解决的重要问题。要充分吸取前两次拆迁中的经验教训，本着“以人为本，全面协调可持续发展的观念”，树立“大旅游、大发展”理念，协调“政府、拆迁户、核心景区”关系，有效地进行核心景区再次拆迁。

1.统一可持续发展的思想认识

（1）广泛宣传动员，让群众明白实施景区移民已经到了刻不容缓的地步。再次拆迁是履行《保护世界文化和自然遗产公约》的具体体现，是遵循《湖南省武陵源世界自然遗产保护条例》和《风景名胜区条例》的具体规定及立法宗旨的要求，也是执行《武陵源风景名胜区总体规划（2001-2020）》第74条规定的中期重点工作。张家界核心景区的再次拆迁势在必行。

（2）进一步摸底调查，了解村民的实际需求。景区拆迁事关群众切身利益，拆迁前，务必站在群众的立场上去想问题，想被拆迁群众之所想、所盼、所虑，并有安排与规划，做到心中有数。通过耐心细致地工作，争取群众理解与支持。有必要的话，可采取听证等方式，向社会公开征集拆迁意见。遵循市场原则，科学制订统一的搬迁方案，公开、公正、公平地制订合理的补偿标准。

2.成立景区综合管理部门

由于历史原因，张家界核心景区存在多头管理导致机构臃肿、模式混乱等问题，可借鉴美国国家公园的体制：只设一个专业管理机构，工作部门设立包括规划、建设、保护、国家交往、科普教育、旅游接待等，不设任何行政机构。张家界市政府要整合两个管理部门，精简人员，重新设立张家界国家公园管理局（副厅级单位），属事业单位性质，隶属张家界市政府领导，职责是对核心景区旅游资源进行一体化管理，按照政企、政事分开的原则，实行管理专业化、经营公司化，实行所有权（市政府）、管理权（管理局）、经营权（公司）相分离，形成政府引导、行业自律、企业自主经营的旅游管理体制。

3.筹集资金，设立移民基金

（1）设立国家生态补偿专项资金。武陵源作为我国第一批世界自然遗产，必须严格加以保护。张家界是国家重点生态功能区，也是国家旅游综合改革试点城市，可先行先试争取国家生态补偿专项资金。

（2）争取移民搬迁资金。积极向国家各有关部门争取移民搬迁资金，整合中央和地方移民资金，中央和地方廉租房、经济适用房资金，地方公租房资金，可考虑从土地出让金中列支。

（3）筹集生态移民专项资金。争取政策支持，扩大景区保护基金征缴范围至所有涉旅企业；也可以应用金融手段，比如发行债券、股票等方式筹集资金，设立市、区两级景区生态移民专项资金。

（4）争取中央各类专项资金。包括国家土地整理、扶贫资金、巩固退耕还林成果资金、人饮工程资金等，加快生态移民的步伐。

4.多途径进行移民搬迁安置

（1）加快景区生态移民。新型生态移民不同于生活移民，是一种发展型移民，它是在政府主导下，让景区原住民从景区内居住经营型转向景区外居住发展型移民。新型生态移民是一项系统工程，需要建立长效工作机制，以移民增收为目标，纳入经济社会发展总体规划。如山上建设生态文明村、山下建设风情镇，将景区的常住居民迁移出去后，对其景区的住房拆一部分，维修改造一部分，建成具有民族特色的山寨，作为接待服务设施，由政府控股居民入股，组成股份公司统一经营。这种做法既可以解决居民的生活出路，又能改善景区环境。景区与周边居民入股除了在拆迁补偿支付时以土地折价入股的形式；在景区开发二次收费项目时，比如滑道、马车、餐厅等，优先考虑让部分当地农民参股经营。

（2）实行货币补偿安置，并给予适当拆迁奖励。一是可以适当扩大遗产保护基金征收范围，考虑从遗产保护基金中拿出一部分资金，用于拆迁和景区移民的生活补偿；二是根据核心景区集体共同经营收入，给予移民分红补偿；三是通过景区门票分成获得增长性补偿。通过一系列减免措施加大对移民的扶持力度，建立移民保障制度。

（3）实行统建楼安置与服务中心就业安置。在天子山、中湖和索溪峪三个城镇统一建设设施齐备、功能完善的安置区，建设好安置房和公租房。被拆迁的世居移民户可选择产权置换、差价找补的方式进入统建楼，随子女迁入的养老保障移民、“五保”供养移民免费入住。搬迁人员可分别在袁家界、天子山服务中心就业，实现职工化管理。目前，此类安置人员在景区就业率在30%左右，效果显著，再次拆迁可适当扩大这类安置面。

作者单位：（中共张家界市委党校）