◎ 文/何倩倩　桂华

农田水利治理困境与治理机制分析

◎ 文/何倩倩桂华

近年来，频发的水旱灾害对我国农业生产造成严重影响，再次证明了“水利是农业命脉”这一论断的正确性。中央政府将水利提升到战略高度，并提出在未来一个时期内将在政策与财政方面加强对农田水利建设的支持力度，这有望扭转当前我国农田水利的颓势，为新农村与农业现代化建设构建坚实基础。国家在水利事业上的战略调整固然为农田水利的发展提供了历史机遇和政治基础，但有效的农田水利建设必须立足于我国农业生产方式与我国农田水利的现状，探索出一套切实可行的操作机制。

市场机制失效与农田水利治理困境

1.自20世纪80年代初，我国在农田水利治理中逐步引入了市场机制

1983年正式确定了“加强经营管理，讲究经济效益”的水利工作思路，尝试运用市场手段与经济效益杠杆，来替代人民公社时期的政府管制方式；1984年明确提出水利经营的概念，要依靠水费与综合经营“两个支柱”和经济责任制“一把钥匙”；随后，又制定了水费收取标准；1993年确定了“五大体系”建设为重点的水利改革思路，明确提出“以效益为中心的水利资产经营管理体系”。

水利市场化改革包含两个层面的内容：一是将水利工程单位变为“自收自支”经营主体；二是引导农户通过市场交易机制来解决农业生产用水问题。2003年之后，又进一步推动小型农田水利设施产权的私有化改革，尝试通过明确所有者主体来推动农田水利治理。通过一系列的改革，农田水利在建设、使用和管理上，都是通过市场方式来运作的，这就是所谓的农田水利治理的市场机制。

2.当前的农田水利困境说明市场机制不能满足我国农田水利治理需求

导致市场机制失效有两方面的原因：一是“小且散”的小农生产方式；二是农田水利的自然属性。小的特征导致一家一户的农民是不可能单独解决水利问题的；散的特征致使农民之间合作成本高，且合作很不稳定。其结果是农民很难合作成为水利市场中的交易主体。水是一种无法准确计量分割的物品，并且水利是与不可预期的气候条件联系在一起的，不能进行稳定的市场交易；而通过渠道输送的水利是无法解决农民“搭便车”问题的。水利的自然属性与分散的小农一起产生了极高的交易成本，导致市场化必然达不到应有的效果。

3.政府与基层组织逐步弱化在农田水利上的责任

如水利工程单位改制之后，就从事业单位变成自负盈亏的经营主体；农民通过市场交易来解决水利问题之后，政府就不再为农民直接提供水利服务；还有部分省份，如湖北省通过乡镇“站所”改革，将水利站也变成一个市场主体。在农田水利治理改革中，市场机制引入与政府退出是同步进行的。当前农田水利困境反映了水利市场机制的失效，反过来则说明了我国农田水利治理是无法脱离政府与基层组织的责任的。

农田水利性质及其治理需求

1.农田水利是要为千家万户的小农提供稳定、低风险、可持续、低成本的生产基础，具有3个方面的性质

（1）公共性。由于技术条件限制，农田水利不可能通过建立管网的方式解决灌溉问题，依靠渠系灌溉无法解决漏水渗水问题，也无法解决农户偷水问题，即无法杜绝“搭便车”现象，无法解决农田水利的外部性问题，所以农田水利具有公共性。

（2）战略性。水利是农业生产的基础，农民说“有收无收在于水”。建立良好的水利条件，不仅是民生问题，也是国家政治问题。粮食生产既关涉到农民的生活，也关涉到国家粮食供给安全。因此，水利是具有战略意义的公益性质事物。

（3）系统性。水利是一项系统性工程，需要大中小型水利设施之间的协调。大江大河上的大水利具有应急性，泵站、机井等小水利具有常规性；大水利可以解决大旱大涝问题，而小水利可以满足日常需求；大水利成本高，抗风险能力强，小水利使用方便，抗风险能力差。完善的农田水利系统，是以大水利与小水利有机结合为基础的。

2.农田水利治理改革要沿着强化“统”的方向推进，强化政府与基层组织的责任

农田水利的性质决定了单个的小农既没有能力承担水利建设成本，也没有积极性提供水利这样的公共物品。在使用层面上，分散的小农不能形成市场主体，无法有效地实现与水利工程单位的对接，致使水利市场机制失效。

1986年中央一号文件明确提出“应当进一步完善统一经营与分散经营相结合的双层经营体制”，1999年修改宪法时将“统分结合的双层经营体制”载入宪法。“统”的意义就在于能够通过村组集体来办理个体小农“办不好或不好办”的事情，农田水利就属于“统”的范畴的事务。当前我国农田水利陷入困境的根本原因就在于，在农田水利治理上过于重视“分”的作用，而忽视了“统”的作用。尤其是在税费改革之后，乡村两级既丧失治理农田水利的积极性，也丧失了管理能力，导致农民在农田水利上变成了“一盘散沙”，既无法组织起来进行水利建设，也无法合作起来在水利市场进行交易。今后的农田水利治理改革要沿着强化“统”的方向推进，强化政府与基层组织在农田水利治理中的责任。

构建农田水利治理的分层责任机制

过分依赖市场机制导致当下的农田水利困境，因此，要重新重视政府在农田水利治理中的作用。不过，政府在提供公共物品上也不是万能的，也存在着政府失灵的状况。在农田水利方面，我国地域广大，各地地质状况、气候条件、种植方式等差异很大，不同地区对水利的需求不同。若是单靠政府自上而下地提供水利公共品，就有可能忽视地方的水利需求，降低农田水利治理效率。因此，强调政府在水利中发挥作用的同时，还要重视农民的水利需求表达。基于我国小农生产现实与农田水利性质，借鉴伯顿·维斯布罗德的公共物品“供给-需求”分析模式，笔者将我国农田水利治理主体进行细分，并分析每个主体在农田水利治理中的权责，构建一套农田水利治理的分层责任制。

1.建立高效的农田水利治理机制

按照行政架构与农田水利的治理需求，可以将治理主体分为国家、基层政府、基层组织、农户4层，每层主体扮演不同的角色，承担不同的责任，发挥不同的功能，通过相互配合，建立高效的农田水利治理机制。

（1）国家在农田水利治理中扮演战略供给的角色。对于国家而言，农田水利涉及到粮食生产安全，良好的农田水利基础是社会稳定、经济发展与国家长治久安的保障。因此，国家在农田水利治理中要承担首要的责任，要在整体上把握水利发展方向，制定水利发展战略，提供政策、财政方面的支持。

（2）强化基层政府责任，提高农田水利供给的针对性。基层政府主要是指乡镇政府，它是国家行政权力的末梢，对上承接国家政策，对下连接乡村社会，正所谓“上面千条线，下面一根针”。在农田水利治理中，乡镇一级设有水利站，并直接管辖部分水利工程设施，还可以指导村级组织进行自发的水利建设。离开基层政府，国家的水利政策就无法落实。乡镇基层政府在水利治理中代表国家与农民打交道，发挥将国家水利政策方针进行操作转换与具体执行的功能。国家的水利政策是整体宏观的，不一定能够符合地方的水利需求。强化基层政府在水利治理中的责任，有利于解决农田水利供给的针对性。

（3）基层组织是农田水利治理中的重要主体。基层组织是指通过村民自治建立起来的村级组织，一般是指村委会。在农田水利治理中，基层组织既可以组织分散的农户进行水利建设，如每年冬春季节进行农田水利基本建设，也可以组织农民向水库、泵站等买水。如果离开基层组织，“一盘散沙”的农民是无法完成水利事务的。因此，基层组织是农田水利治理中的重要主体。基层组织通过民主自治机制，将农民组织起来进行水利治理，是“统分结合双层经营体制”的题中应有之义。将一村一组的农户组织起来，构建成为一个用水单元，不仅可以构成水利市场中的交易主体，而且可以解决水利治理中的外部性问题，即制止少数农户“搭便车”行为。

（4）农田水利治理要立足于农户水利需求的表达。农田水利的基本功能是满足个体农户的农业生产需求，在农田水利治理中，农户具有较大的选择性。农户依据成本收益核算，决定不同水利需求，如农民可以依靠个体发展小水利，包括打机井、挖堰塘等解决水利问题，还可以通过合作起来从大水利买水，并且农户还可以通过改变耕作模式，如水改旱、双季改单季等，甚至是抛荒，来改变水利需求。因此，农田水利治理要立足于农户水利需求的表达，否则就无法实现水利供给效率。

一方面，不同农户的经济条件不同，承包地的位置与水利条件不同，造成了农户之间水利需求的差异性。另一方面，受农田水利自然属性限制，不可能严格核算每个农户在水利中的成本与收益。通常的解决办法是按田亩分摊水利成本。农民经过民主协商，制定本组、本村的水利规范，将分散的个体农户水利需求统合成为村组整体水利需求，并按照“少数服从多数”的原则，对少数“钉子户”和“搭便车”农户进行制裁，只有如此才能够走出“集体行动困境”。

2.完整的分层责任机制必须解决两个层面问题

高效的农田水利治理是由国家、基层政府、基层组织、农户等4层主体分别发挥其职责与功能而实现的。一套完整的分层责任机制必须要解决两个层面的问题：一是积极性问题；二是“供给-需求”问题。

（1）对于国家而言，农田水利关系国计民生，不能用经济衡量农田水利建设的收益。对于基层政府而言，在取消农业税费之前，要完成税费工作就必须为农民解决水利问题以保证农业生产；而在取消农业税费之后，基层政府不找农民收钱了，就丧失了解决农田水利问题的动力。因此，要加强对基层政府的水利考核，以提高基层政府在农田水利治理中的积极性。

对于基层组织而言，取消税费之后村干部同样丧失了管理水利的积极性，因此，要进一步发挥村民自治的功能，既提升基层组织进行水利治理的积极性，也要提升其治理能力。对于个体农户而言，农田水利完全是经济利益的问题，在农田水利治理中，所要解决的关键问题是提高农民的组织化程度，降低农田水利的使用成本。

在农田水利治理中，国家与基层政府都是供给方，不过二者有差异。国家所要做的是提升水利战略供给的有效性，提高政策与财政供给的效率。而基层政府则要结合地方实际情况，因地制宜，将国家政策和财政供给变成有针对性的地方供给。

（2）农户与基层组织是水利的需求方，其需求能否得到有效表达成为水利治理的关键。一方面，个体农户水利需求具有差异性；另一方面，“人均一亩三分地”的单个农户无法解决水利问题。因此，实现有效水利需求表达的关键在于，将个体农户的水利需求整合成为集体水利需求。村民自治的民主协商机制既可以使个体农户的水利需求得到表达，也可以将分散的意见进行集中，将村组变成水利单元。如此一来，乡村两级在农田水利治理中就发挥了重要作用。基层政府将国家战略供给操作成为地方供给，村级组织将农户的水利需求统合成为集体水利需求，真正发挥“统分结合双层经营体制”的优越性。

作者单位：（何倩倩，云南民族大学人文学院；桂华，华中科技大学中国乡村治理研究中心）