摘 要： 近年来，秦岭山区的旅游业虽有了较大改观，但在表面繁荣之下，却存在着经济效益差、对相关产业的促动力不足等问题，其主要原因为对秦岭旅游宣传不足以及管理不到位等。促进秦岭山区旅游业的发展应在管理上下功夫，设立统一的管理机构，对秦岭旅游实施统一规划、统一管理；加大对秦岭旅游的广告宣传力度，并实施统一的特色宣传、秦岭文化的展示宣传；加强对秦岭旅游业发展的立法保护。

关键词： 秦岭； 旅游经济； 文化旅游； 生态旅游

中图分类号： D630 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2015.04.028

秦岭是我国最重要的山脉之一，它横亘中部，被誉为“中央国家公园”，有着非常重要的生态价值。一方面，作为“生态绿肺”，秦岭直接影响着我国广大地区，尤其是中西部地区的环境质量；另一方面，秦岭还是我国重要的水源涵养地，是国家“南水北调”中线工程的汲水地。

源于地理位置的因素，秦岭山区自然就成了我国宏观经济发展战略的重要部署地和实施地，其区内经济发展状况不仅事关“关-天”经济区的战略实施，也事关整个国家的西部大发展战略进程。

秦岭山区经济发展也是陕西经济发展全局中的重要环节。为促进秦岭生态环境保护，推动秦岭山区经济发展，陕西省政府专门针对秦岭山区制定了循环产业发展战略，倡导发展绿色产业，鼓励发展旅游业。2005年，陕西省人大颁布的《陕西省旅游管理条例》把旅游业作为特色经济产业和西部大开发优先发展产业。2008年，陕西省政府又在《关于深化旅游体制改革加快旅游产业发展的决定》中明确提出了旅游产业化、规模化、市场化的发展方向和发展战略。2012年10月29日，陕西省政府发布的《陕西省人民政府关于突出重点提档升级推动旅游业大发展的意见》，进一步提出把旅游业培育成为我省的战略性支柱产业。

对秦岭而言，将旅游业作为支柱产业优先发展不仅切合秦岭实际，也是在几十年的发展过程得出的重要经验。优先发展旅游业不仅能优化区内的产业结构，培植绿色产业链条，拓展新的经济增长点，而且可以利用旅游业特有的对生态保护的反哺功能，实现秦岭经济发展与环境保护的双赢。

一、秦岭山区旅游发展中存在的主要问题

经过实地走访笔者发现，近年来整个秦岭山区的旅游发展在面上有较大改观，体现在秦岭山区区内各市县都加大了对旅游开发的招商引资，旅游景点逐年增加，产品类型不断丰富，景区旅游人数逐年增加；景区的营销推介灵活多样，景区的宣传推广日新月异，景区的影响力也与日俱增。

调研发现，在秦岭山区旅游繁荣的背后，却存在着旅游经济数据差强人意的问题。据统计，近年来秦岭主要山区，即陕南三市近三年的旅游发展增速水平仅与区内的国民生产总值增速持平或略高，且连续三年的旅游经济总量所占国民生产总值份额无明显变化，与旅游业紧密衔接的产业增速甚至还落后于一些传统产业。这些宏观经济数据表明，近几年秦岭山区旅游业的发展并未真正有效地促进景区各地财政收入的增加，与旅游业相关的产业发展增速甚至还不如传统产业。

笔者认为，除却旅游业自身的经济效益“置后性”行业因素外，造成秦岭山区旅游发展滞缓的主要原因在于区内旅游业的整体发展水平较低，最集中的体现在游客的规模和游客结构上。统计发现，秦岭山区近年来新建的旅游景点都存在客源不足和游客来源单一的问题。除十一黄金周外，区内90%景点的日客流量达不到设计接待能力的50%。同时，现有的游客主要来自省内或周边邻近地区甚至本地居民，少有外省游客，几乎没有国外游客。这种以短途观光为主要目的的游客群体使各景点除了门票收入外，几乎没有其他的收入项目。而单一的门票收入只能使各景点勉强维持运营，无力拓展新的旅游项目，更换新的旅游设施设备，最终陷入一种恶性发展循环的怪圈。这样的旅游产品和发展格局不但无法实现经济的可持续增长，也无法发挥旅游业的产业带动效应。

二、秦岭山区旅游发展问题的成因探析

（一）秦岭山区旅游宣传不力

笔者认为，宣传不力是造成秦岭山区旅游客源不足和游客结构单一的主要原因，集中表现在以下几方面：

1. “割裂式”宣传模式和“片块化”宣传效果。秦岭山区旅游景点分属不同行政辖区，而各市县政府作为景点的管理者或者是景点建设的主要投资方，毫无疑问会把宣传的重点放在本行政辖区的展示推介上。换言之，景点的分行政区域管理体制导致了现有秦岭旅游宣传的“各自为政”的宣传格局，如，商洛市的 “秦岭最美在商洛”的旅游发展宣传， 山阳县的“山水秦岭多彩山阳”的旅游宣传、汉中市的“三国文化”秦岭旅游宣传、佛坪县的国宝熊猫展示宣传、洋县的亲近朱鹮的旅游宣传、安康市的瀛湖山水展示宣传、岚皋县的南宫山自然风光旅游宣传等。各市县把秦岭割裂开来宣传，既打乱了秦岭统一旅游形象的塑造，也分散了国内外游客对秦岭的关注度，降低了秦岭旅游的吸引力。

2. 宣传策略不当。现有对秦岭的旅游宣传主要靠区内各市县的地方媒体，很少有在国家级媒体上的宣传广告。“知名度低、影响力弱、感召力差”就是这种策略所产生宣传后果的真实写照。

3. 宣传手段单一。现有对秦岭的旅游宣传主要依赖地方的电视和报纸媒体，缺少新颖的大众化的宣传媒体跟进、补充。据统计，现有的秦岭山区旅游景点中，90%的景点都未建立自己的宣传网站，游客只能从各地政府网站获取少量的景点信息，这些信息根本无法满足游客的需求，自然也无法激起游客的游览兴趣。

4. 宣传定位单一。现有对秦岭的旅游宣传单一问题，表现在只强调生态旅游，没有突出“秦岭文化”和文化旅游宣传。[1] 这种宣传定位容易使游客产生错觉，误以为来秦岭只是看山水。同时，这种宣传定位还舍弃了陕西旅游所特有的“人文感召力”， 因为，秦岭不仅是陕西文化的重要见证地、集结地，还是构建华夏文明重要的文化“龙脊”。[2] 如果抛开文化脉络，仅就山水风光而言，把秦岭置于我国的名山大川之林，也很难凸现出秦岭的旅游特色。

（二）秦岭山区旅游业发展管理滞后

根据调研和对游客的跟踪访问，发现影响秦岭山区旅游发展的还有其景区的管理问题，集中反映在管理理念和管理机制两方面。

1. 景区的管理人员普遍存在管理理念有偏差，甚至错位的问题，表现在“重收费、轻服务”，“重投入、轻规划”，“重建设、轻保护”，“重场面、轻细节”，等。据对柞水溶洞和石泉燕翔洞景区游客的访问，游客中70%的人反映门票价格高，服务内容少，服务质量差。秦岭山区旅游景点的门票价格也普遍高于西安周边相似景点，如商洛柞水县的牛背梁森林公园门票价格为110元，而西安朱雀森林公园的门票价格仅为40元。与较高门票价格不协调的是，秦岭山区的大多景点都存在环境“脏乱差”问题；不仅如此，有些景点还存在乱搭乱建、乱砍滥伐、乱扔乱排等问题。

2. 管理机制问题也表现在两个方面，其一，“多头管理”问题，景区内的林业、矿产、工商、环保、水务各部门都居于各自利益考虑而强行介入景区事务，瓜分景区利益。其二，由行政管理体制导致的景点“同一化”、低层次开发问题。区内景点开发大多由县级政府实施，受财政能力制约，加之对政绩的追求，他们在开发新景点时往往论证不充分、设计不周密、规划不科学，以致秦岭山区的各景点呈现“同一化”发展趋势。同时，出于对经济数据的过分追求，在景区建设的招商引资中，审核不严，低门槛准入，这并最终造成了景区的低层次发展问题。如，商洛柞水溶洞与安康石泉的燕翔洞，安康石泉的中坝大峡谷与商洛商南的金丝峡，商洛柞水的牛背梁森林公园与安康岚皋的南宫山森林公园等。

三、发展秦岭山区旅游的建议

（一）加强统一管理

1. 建立专门的秦岭山区旅游发展与管理机构。建立统一的秦岭山区旅游发展与管理机构是解决秦岭山区旅游问题的长久之策。具体讲，借鉴西咸新区管委会的模式，由陕西省政府设立一个专门的秦岭旅游发展与管理委员会。

秦岭旅游发展与管理委员会作为陕西省政府的派出机构，全权负责秦岭山区的旅游行政管理事务，包括旅游规划设计、招商引资、宣传推荐等事务。其日常办公机构和办公地点设在陕西省旅游局，委员会下设与各市县及其职能部门对应的林业、农业、工商、税务、国土、矿产、环保、人事以及招商引资等行业主管部门。[3] 该机构的设立可打破原来的行政管理格局，实现统一管理，并在此基础上，实现秦岭山区旅游统一规划、统一宣传、统一建设，并打造统一的秦岭旅游大品牌。

2. 创建以不同特色支撑的“分景区”管理机制。为解决秦岭山区旅游景点建设的“同一化”问题和重复建设问题，建议把现有秦岭山区的所有旅游资源进行整合，以各自景区特色为基础构建“分景区”管理机制。

“分景区”管理机制的核心是根据各景点的特色把秦岭山区划分为若干个景区，如“金丝峡地貌景区”、“溶洞地质景区”、“三国文化景区”、“秦岭珍稀动植物游览景区”、“汉江自然风光景区”等。把这些景区设为发展管理委员会的二级单位，由其吸收合并周边景点，进行统一规划建设。如，“金丝峡”峡谷地貌景区可以以金丝峡景点为核心，吸收丹江山水，凝练突出秦岭峡谷旅游景区；以汉中的三国遗迹为核心，吸收周边景观，打造秦岭三国文化旅游景区；以汉江为核心，融入周边景观，打造原生态旅游景区等。

（二）加大旅游宣传

1. 多方筹措资金，加大宣传投入。为打造秦岭旅游的大品牌，建议以秦岭旅游发展管理委员会的名义，广开财路，多方筹措（向省和地方财政部门申请要一点，由省旅游局出一点、再由各景区景点向社会筹措一点），设立宣传专项基金，加大宣传投入，全面提升宣传效果。[3] 对秦岭旅游的广告宣传应以高层次、受众广、影响力大的宣传媒体为主，以专业化、行业化媒体为辅，切实提升秦岭的知名度和旅游感召力。[3] 宣传手段应相互配合、百花齐放，包括统一设计开发景区网站，统一编撰宣传资料，统一制作影视资料等。[3] 实施立体化宣传推荐策略，除了电视广播，还应在陕西省和西安市内的著名景点以及游客集中地，如步行街、车站、空港及购物场所安装广告灯箱、展板、电子视频器等。除传统宣传手段外，还可以由秦岭旅游管理委员会发起组织各类文化节、大奖赛等活动来推介秦岭旅游，如“道教文化节”、“秦汉文化节”、“唐文化节”、“赛诗会”等，借此吸引更多更大范围的人关注秦岭，来秦岭旅游。[3]

2. 塑造统一形象。由秦岭旅游发展管理委员会对秦岭进行统一的推介宣传，宣传核心侧重对秦岭旅游的整体推介以及统一形象塑造，不包含任何的地域性元素。秦岭旅游的统一宣传还必须突出山水风光和人文史迹的结合，建议宣传定位应突出秦岭旅游的双重功能，即生态观光和“文化熏染”。可以把“秦岭山水人文遗迹”作为旅游发展的宣传定位表述，把“步入秦岭，徜徉古今；饱览山水风光，浸染华夏文明”的旅游内容展示作为宣传秦岭旅游的特色用语。[3] 此外，对秦岭旅游的形象塑造还应包括以下几方面：

（1）组织专家统一编撰秦岭自然遗迹和人文史迹的介绍书籍，要求书籍能客观真实全面的表现出秦岭山区的风景和文化；

（2）统一拍摄公园的电影电视和纪录片，全面展示秦岭风光及“秦岭文化”，并由管委会联系国家级媒体连续集中播放，以扩大影响力；

（3）统一制作景区的景点介绍和导引牌，自然遗迹、人文史迹介绍牌，编撰统一的讲解词等，要求用语须规范、简单易懂，但是必须保证醒目、规范而且必须双语标示。[3]

3. 展示文化特色。

（1）文化特色宣传，即集中展示“秦岭文化”的“包容性”、“丰富性”和“独特性”。秦岭文化的“包容性”体现在构成中不仅有“秦汉文化”、 “盛唐文化”的血脉，也有“佛教文化”、“儒佛文化”、“寺观文化”和“道教文化”等的印记。[4] 秦岭文化的“丰富性”体现在其文化生态的多样性和文化传承的延续性，这里不仅有构建华夏文明的诸多重要文化支脉，也有稀缺的道教文化、诗词文化、驿站文化、栈道文化、寺观文化、皇家园林文化、儒家文化、少数民族文化及隐士文化等元素。秦岭文化的“独特性”体现在秦岭中还留存有一些极特殊的文化形态，如依附地域性的楚文化、巴蜀文化、中原文化、关中文化，和极具特色的兵戎文化、土匪文化、移民文化、宗族文化，而这些文化形态在国内的其他地方都找不到。[3]

（2）各景区的特色宣传。根据对秦岭山区的景区划分，各景区都应立足自身特色，突出亮点，加强宣传。如对“金丝峡”景区的宣传应强调其特有的峡谷地貌以及特有的文化景观； “三国文化景区”应侧重对三国时期的历史典籍和人文史迹的展示宣传；“秦岭珍稀动植物旅游景区”则可以利用其“植物基因库优势”、[5] “动物基因库优势” [6] 来进行宣传。

（三）秦岭旅游立法

1. 制定《秦岭生态保护和旅游发展规划》。由陕西省政府组织各方面专家在充分研究、论证的基础上编撰并上报《秦岭生态环境保护和旅游发展规划》非常必要。一方面可以争取国家的项目和经费支持，另一方面，发展规划所具有的法律效力可保障秦岭旅游发展的连续性、规范化。该规划应从宏观上对秦岭旅游的发展，[3]尤其是生态环境保护，提出详尽的规划设计，包涵规划宏观要求、规划设计原则、规划发展目标、规划展示定位、规划实施战略等，并对不同的地质公园园区实施功能分类，依各自的功能定位确立不同的发展策略。

2. 由秦岭旅游发展管理委员会起草各类管理规章并报立法机关备案。如《秦岭生态环境保护规章》，严禁任何形式的植被破坏、森林砍伐行为，并针对破坏行为建立相应民事责任制度（甚至刑事责任制度）来加大对破坏生态环境行为的处罚力度；《秦岭动物多样性保护规章》，禁止任何形式的动物捕猎行为；[3]《秦岭生态移民规划》，对园内核心景点的农业人口实施集体搬迁。

参考文献：

[1]王若冰.走进大秦岭[M].广州：花城出版社，2007.

[2]单之蔷.假如没有秦岭和渭河[J].中国国家地理，2005，（6）.

[3]李印.关于发展秦岭终南山世界地质公园旅游的思考[J].西安

财经学院学报，2012，（2）.

[4]景俊海.挖掘大秦岭文化 打造特色休闲旅游[N].西部观察，

2010-04-28.

[5]刘冰，秦岭.巨大的植物“基因库”[N].中国旅游报，2010-04-23.

[6]劳志建，赵侠.珍稀动物的保护神——记陕西珍稀野生动物抢救饲养研究中心[J].瞭望，2002，（17）.

[责任编辑：任山庆；校对：党 婷]