文/广东省广州市城市建设档案馆 邓敏锐

当前，事业单位面临分类改革新形势，广州市城市建设档案馆也列入其中，为在推进事业单位分类改革过程中，加强公文的规范管理，提高行政管理水平，笔者摸查了一直以来存在的常见问题，分析了其形成原因，并提出了规范管理的对策。

一、公文写作常见问题

（一）公文文种使用不正确。一是错用文种，如向上级主管部门内设机构各处室等平级部门，不相隶属的上级主管部门平级的单位，错用报告、请示等文种；二是滥用文种，如非正式文种的公文以“建议”、“说明”、“汇报”等居多；三是混用文种，正式公文与非正式公文文种的混用，如“关于开展**工作的意见和建议”，多种正式公文文种的混用，如“关于**公示的通告”等。

（二）公文格式要素不规范。公文的构成要素通常划分为版头、主体、版记三部分，每个部分又由若干要素组成。不规范问题主要表现如下：1.版头部分：一是有些文件缺发文字号。二是有极少数的报告缺签发人。三是对密级、保存期限、紧急程度等无注明。2.主体部分：一是公文标题有文种误用及如“关于赴贵馆开展相关工作的函”等事由表述不清的，还有缺发文机关名称的。二是内容缺失，主体内容列明“详见附件”，文后则漏标附件；需沟通协调答复文末注明联系人及联系方式；“会议纪要”漏标出席、请假、列席人员名单。三是制发有错漏，如会议纪要标有抬头单位，某些文件成文日期为拟稿日期而非签发日期，使用非阿拉伯数字成文日期，附件标注在签署日期之后等问题。3.版记部分：页码字号不够规范、附件页码非连续编排等问题。4.其他格式及使用问题：一是发文号中的年份使用了“【】”、“[]”或“（）”而非“﹝﹞”。二是滥用函头纸（滥用发文稿）。一些属内部机构信息传递的文件，无须使用函头纸答复，却因要求书面答复，往往就直接使用函头纸答复。这类文件包括工作的统计情况、工作的进展情况、意见的收集等。

（三）公文用语使用不当。1.文种用语：一是报告类，出现“下一步工作建议：**建议由**部门牵头处理，***”，夹杂了请示内容；出现“专此报告，请批示”，属混用“请示”和“报告”结语。二是函类，一些属于情况报告的函件，结语使用“专此报告”。三是会议纪要类，“会议对**事项进行了讨论，意见如下：***”其中“意见如下”应为“会议议定事项如下”更为妥当。2.结构用语：一是公文结构层级序数表示有误，常见“一”后接“1.”或“1、”。二是附件用语不当，常见“附件1、”或“附件一”，或将附件标注在签署日期之后。三是会议纪要中，出席人员的写法有误，写成：“市**局张三、李四，市**委王五、赵六”。3.标点符号使用：一是层级之间的段落划分使用了“；”。二是“联系电话后多用了“。”三是会议纪要列举出席人员或单位使用标点符号多样化。4.字体及字号使用出现了各种不一的用法，在此不作列举。

二、出现问题公文的主要原因

总体而言，由于缺乏完善的管理机制，导致制发公文过程中存在种种漏洞，导致各类问题公文的出现。

（一）有令不执，执令不严，致使规范公文的管理工作中出现漏洞。一直以来，由中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《党政机关公文处理工作条例》，都为行政机关公文的印发提供了可靠且规范的依据。上述事业单位印发的问题公文，无疑就是没有严格执行相关条例的要求而造成各种问题。

（二）公文拟发过程缺乏专业人员参与。公文从拟稿到印发，主要责任人由以下三个层级：部门经办人拟稿、部门负责人核稿、分管或主管领导签发。全程缺乏专职秘书人员对公文进行核稿，仅设有印发秘书（对文稿内容、格式等均不作审核，直接按需给文号印发，流动性强）。作为核稿者的部门负责人，在公文制发中具有重要的作用，但大多精业务，缺行政公文素养。领导大多对文稿内容进行核对，对公文格式较少关注。因此更需要有专职熟悉公文写作要求的部门或秘书积极参与公文的制发，对公文进行严格的把关审核。

（三）行政长官意识左右。过去，该单位在发文过程中，对于无法确定是否需要给发文字号的，均由公文印发秘书报其主管部门领导请示后确定。于是发文字号给与不给，几乎是印发秘书的主管部门负责人说了算。这样实际表现出明显的行政长官意识，主观认为重要就给发文字号，不重要就不给，长官意识大于行政规范要求，容易造成文件不规范，使用不方便。三、完善机制，规范管理

问题公文的出现，主要还是受主观因素的影响，需从完善机制着手规范。下面拟用行政-计划，指导-服务，监督-服务等三种机制运作形式，分析如何通过完善机制，加强管理来规范“红头文件”。

（一）通过行政-计划式运作机制，从源头上自上而下全程规范公文。事业单位分类改革转型之际，应加强对《党政机关公文处理工作条例》的宣贯学习，适应改革形势之需，紧跟政策，与时俱进，从源头上自上而下加强管理，确保公文规范制发。

（二）通过指导-服务式的运行机制，全方位规范公文。通过建立完善的培训制度、考核制度、责任制度，将内部相关的人（直接或间接与公文打交道的管理人、经办人）、物（各类规范性文件、与公文有关的函头纸、公章等）、事（公文的各个管理环节）的相互关系构建起来，切实按照有关规章制度的要求做到制度完备、程序规范。借着推进事业单位分类改革工作的契机，上述事业单位印制了规范管理行政公文方案，严格分工、明晰责任、精细化规范化管理流程及工作环节等，从而进一步提高公文的规范拟发以及办理速度、质量和效率。方案实施后，制发公文量大幅度下降，内部会议通知、交办任务通知等，部门之间征求意见、协调工作等，内部向领导报的报告、请示文件等均改用内部呈批表。

（三）通过监督-服务式的运行机制，全面监督提升公文质量。规范公文仅从公文主体方面加强管理是不够的，因此，通过监督机制，将更有效促进公文的进一步规范。一是接受内部系统的监督，即上级行政机关应当加强对下级行政机关规章规范性文件制定和备案审查工作的监督指导。2004年湖南省人民政府实施《湖南省规章规范性文件备案审查办法》，对行政机关内部如何加强审查及监督指导有明确规定。二是接受社会的监督和检验，《湖南省规章规范性文件备案审查办法》在第十四条就明确规定将社会团体、企事业单位、公民列入接受监督的群体，是该办法尤为突出的一点。该办法出台实施后，在社会上引起了极大反响，在规范湖南省公文上起到了极大的作用，属可借鉴之举。

为在推进事业单位分类改革过程中，避免问题文件的产生，必须建立完善的机制，将人、物、事有机联系起来，建立完备的制度、规范的程序、良好的监督机制等来规范管理公文的制发。文中所述事业单位也不断着力研究，确立规范公文的保障机制，通过实行问责制度，建立高效、规范的管理体系以保障公文规范化，并已取得初步成效。

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