金世斌

作为经济强省、旅游大省的江苏，如何抓住中国进入休闲发展新阶段的历史机遇，利用“十三五”全面建成小康社会的关键时期，大力推动休闲经济发展，努力把休闲旅游打造成为“畅游江苏”的第一名片、第一品牌，是一项十分重要而紧迫的任务。

一、发展休闲旅游业战略意义重大

休闲旅游业是民生产业、绿色产业，对于推动经济转型升级，提高人民群众的生活质量和幸福指数，促进人与人、人与自然之间和谐发展，具有十分重要的作用。

发展休闲旅游业，是扩大消费需求、拉动经济增长的重要途径。当前，我国经济发展进入了速度调挡、结构优化、动力转换的新常态，投资拉动和外贸出口的作用明显趋弱，消费对经济增长的拉动效应则日益显现。休闲旅游是最终消费和综合性消费，是可持续性消费和多层次消费。目前，与休闲旅游相关的行业超过100个，休闲消费的牵引带动作用日趋强大。2013年、2014年，我国旅游产业对GDP的直接贡献都超过7%，旅游产业对GDP的综合贡献都超过10%；旅游产业间接带动增加值超过15000亿元，对GDP增长拉动在1个百分点左右，对GDP增长率贡献超过10%。在模仿型排浪式消费阶段基本结束的背景下，人们更加注重体验消费、健康消费和个性消费，加快发展休闲旅游业，充分挖掘个性化、多样化休闲旅游消费潜力，对于扩大居民消费需求、推动经济增长，意义重大，作用明显。

发展休闲旅游业，是转变发展方式、优化产业结构的内在要求。优化产业结构，大幅提高服务业在GDP中的比重，是增强江苏经济发展均衡性、协调性和可持续性的战略任务。休闲旅游是关联度大、带动力强的综合性产业，兼具消费性服务业和生产性服务业的双重属性。据测算，旅游消费对住宿业的贡献率超过90%，对民航铁路客运业贡献率超过80%，对文化娱乐业贡献率超过50%，对餐饮业和商品零售业的贡献率超过40%。此外，休闲旅游对生态环境最具“亲和力”，有利于充分释放生态红利，把生态效益转化为经济效益，使“绿水青山”转化为“金山银山”。因此，加快发展休闲旅游，发挥休闲产业在服务业中的带动作用，可以加快催生文化创意、休闲健身、养老养生、商务会展、金融保险等现代服务业的新业态，进而促进三次产业协调发展，调整优化整个经济结构，推动经济发展方式转变取得实质性进展。

发展休闲旅游业，是改善人民生活、促进社会和谐的必然选择。首先，休闲旅游业吸纳就业能力强。休闲旅游业是劳动密集型产业，涉及衣、食、住、行、娱、健、购等多个方面，就业容量大，创业门槛低，能给不同类型、不同层次的人力和资本带来发展空间。据统计，旅游业每增加一个直接就业人员，就能带动增加5～6个相关行业的就业岗位。因此，发展休闲旅游可以有效增加就业岗位，减轻社会就业压力，促进社会和谐稳定。其次，休闲旅游业增进公民福利作用明显。由于休闲旅游与文化、教育、运动、养生等社会行为和社会功能有着广泛联系，与国民幸福总值（GNH）存在显著的正相关关系，因此，发展休闲旅游业，可以增进公民福利和幸福程度，符合社会发展终极目标。最后，休闲旅游业有利于促进社会公平。相对而言，休闲旅游主要是城市居民的消费活动。发展休闲旅游业，特别是通过发展乡村游、生态游、田园风光游等业态，能够给广大农村地区带来致富机遇，有效增加农民收入，从而发挥民间转移支付、均衡社会财富的调节作用，有效缩小城乡和区域发展差距。

二、江苏休闲旅游业基础良好挑战较多

近年来，江苏全省上下紧紧围绕打造“畅游江苏”品牌、建设旅游强省目标，不断加大休闲旅游产品开发和资源整合力度，积极开拓国内国际旅游市场，努力提升旅游服务和管理水平。主要做法是：一是健全休闲旅游政策体系。江苏省人民政府先后出台了《江苏省国民休闲纲要（2013～2020）》、《关于全面构建“畅游江苏”体系促进旅游业改革发展的实施意见》、《关于推进“畅游江苏”品牌建设的意见》等政策文件。江苏省人大正在抓紧制定《江苏省旅游条例》。二是深化体制机制改革。进一步完善省旅委会职能，建立定期会商议事和部门协同推进机制，形成齐抓共管的整体合力。三是实施“畅游江苏”品牌战略。加强与世界旅游组织、国外一流媒体、国内重点客源地的合作，加快旅游目的地品牌、旅游产品品牌、旅游企业品牌、旅游管理与服务品牌建设，初步形成全省旅游品牌整体形象优势，进一步提升了“畅游江苏”的品牌价值和国际影响力。四是加快推进度假区建设。2014年以来，全省新批准设立了12家省级旅游度假区。目前，全省共拥有2个国家级、43个省级旅游度假区。在度假区等新载体的带动下，江苏重大旅游项目建设形势喜人。2014年，全省完成投资1534.2亿元，同比增长17.6%。2015年上半年，全省实现旅游投资804.15亿元，同比增长11.3%，其中，18个重点旅游项目入选全国优选旅游项目库。五是大力发展乡村休闲旅游。围绕国民休闲纲要，加快乡村旅游道路交通标识牌、旅游驿站、游客中心、慢行系统等基础设施建设，指导乡村旅游特色化、规范化发展，推动构建“一村一品、一县一特色”乡村休闲旅游产品体系。目前，全省共有四星级乡村旅游区（点）249家，三星级乡村旅游区（点）247家。发展较早的乡村旅游点，创新运营模式，加快产业融合，向乡村休闲旅游集聚区方向发展。六是完善公共服务体系。制定实施《江苏省旅游公共服务体系建设三年行动计划》，开展旅游公共服务水平提升“四大专项行动”，并取得了阶段性成果。七是推动“互联网+旅游”融合发展。基本完成全国第一个省级旅游市场客情监测与分析系统项目开发，初步形成以江苏旅游政务网、资讯网为骨干，官方微博、微信相互融合的“畅游江苏”网群，利用互联网技术提高旅游管理服务水平，推动互联网旅游产业发展。八是加强市场监管。以诚信旅游、品质服务为重点，积极开展旅游市场联合执法，营造健康有序的市场环境。

总的来看，近几年，江苏休闲旅游产业发展较快，竞争力不断增强，综合效益显著提高。2014年，全省接待境内外游客5.74亿人次，实现旅游总收入8145.5亿元，旅游业增加值3633.9亿元，占地区生产总值比重达到5.5%。2015年上半年，全省接待境内外游客2.95亿人次，同比增长8.3%；实现旅游业总收入4343.79亿元，增长11.1%。其中，接待过夜入境旅游者145.10万人次，增长4.1%；国内旅游人数2.93亿人次，增长8.3%；收入4201.41亿元，增长11.3%。按现行价格计算，预计实现旅游业增加值1900亿元左右，增长约11%。人均花费1470元，同比提高2.1%，游客人均逗留时间1.35天，与2014年持平。

但也要清醒地看到，与打造“畅游江苏”品牌、“迈上新台阶、建设新江苏”的要求相比，江苏休闲旅游业还存在一些亟待解决的问题。主要有：一是管理体制和运行机制亟须创新。总体而言，旅游管理部门职能范围较窄，公共休闲服务职责不够明晰，与休闲旅游综合型战略性支柱产业的定位不匹配，不能适应休闲旅游业快速发展、新业态不断涌现的现实要求。尤其是机构改革中，县级旅游管理部门大多被合并，职能有所削弱，人员比较缺乏；省级层面没有专门的旅游执法机构。此外，休闲旅游资源多头管理问题仍然比较严重，如大运河、太湖、阳澄湖、洪泽湖、茅山等地，部门分割、条块分割、区域分割、所有权分割不同程度存在，造成资源开发利用低层次、低效率、低效益。二是带薪休假制度落实尚不到位。《职工带薪年休假条例》自2008年实施以来，由于政府监管机制不足，缺少相应的强制考核手段，导致带薪年休假难以有效落实。担心休假影响晋升或者被裁员辞退，有些职工不敢休假；为了完成计件额度或者绩效考核，有些职工放弃休假。同时，仍然有部分机关事业单位年休假安排和管理制度不够完善，有些单位或部门因人员少、工作任务量大而无法安排休假。2014年11月，国家统计局常州调查队专项调查显示：常州地区近三年来三成职工、六成公务员没有享受带薪休假。同月，国家统计局常熟调查队调查显示，过半职工三年从未享受带薪假期，休假成了“假休”。三是要素供给渠道不够畅通。在融资方面，一些新兴休闲业态处于发展初期，尚未形成相对成熟的商业模式和持续营利能力，市场风险较大，信贷支持不足，社会融资渠道不畅；乡村休闲用地多为出租，缺少两证齐全的可抵押固定资产，可融资渠道更为狭窄；省旅游产业发展基金额度偏低，长贷短借，手续繁杂。在土地使用方面，休闲旅游用地指标紧缺，用地价格昂贵，致使一些好的休闲项目难以落地；乡村休闲用地性质十分尴尬，有的农村土地按商业用地定价，也有的地方按工业用地定价，无论使用宅基地还是设施用地都难以顺利办理经营、消防等许可证件。房车营地没有固定建筑和门牌号码，无法按酒店旅馆等程序报批。四是市场主体竞争力有待增强。旅游企业特别是乡村休闲旅游经营规模不大，基本上是属地化经营，市场创新力、影响力较弱，至今全省没有一家旅游上市企业，资本化程度不高，产业集中度较低，资源开发整合力度不够，综合竞争力不强。休闲产品缺少知名品牌，产品形式单一，主题不明，缺乏特色，雷同现象严重，往往导致同质化恶性竞争。职业经理人队伍不强，严重制约龙头企业的培育和壮大。特别是乡村休闲的管理人才、经营人才、技术人才十分缺乏，如果不大幅提升经营管理水平，乡村休闲很难有大的发展。

三、铸造“畅游江苏”休闲旅游品牌

随着我国居民收入水平不断提高，人们的休闲行为、消费方式正在悄然发生根本性的变化：出行动机渐趋理性化，开始由“走马观花”的观光旅游向追求舒适享受的休闲度假转变；出行时间和方式渐趋分散化，更多倾向于自我选择、自主决定的自驾游或自助游；休闲方式渐趋个性化、多样化，更多追求参与性、体验感强的活动项目。我们要积极适应形势变化，加快发展休闲旅游产业，铸造“畅游江苏”休闲旅游品牌，推动经济转型升级和民生建设迈上新台阶。

深化旅游行政管理体制改革。从休闲旅游实践看，江苏省级层面和各地旅游行政部门均面临着“大产业，小部门”的监管尴尬。目前，国内其他省市旅游管理体制改革主要有两种模式：一种是以广西、江西、北京、海南、云南、西藏等省（市、自治区）为代表，将省级旅游局升格为旅游发展委会，江西省上饶市、婺源县也分别成立了市级、县级旅游发展委员会；另一种是以大部门制为代表，整合旅游与相关部门的职能，以加强对多个行业的管理，如深圳市成立文体旅游局，陕西省宝鸡市成立文物旅游局，浙江省富阳市成立风景旅游局等。就江苏而言，旅游行政管理体制改革要按照“大休闲、大旅游、大市场、大产业”的要求，强化政府综合协调、产业促进、公共服务等职能，促进省内三大区域、各个城市的资源整合和协同合作。重点在四个方面：一是增强旅游部门综合协调职能，提升旅游部门在政府序列中的地位；二是赋予旅游行政部门休闲事业和休闲产业的管理职能，强化公共服务和宏观调控；三是加强旅游质监机构和队伍建设，设立统一的旅游投诉受理机构，畅通旅游投诉渠道，推进依法行政；四是创新风景名胜区、旅游度假区等旅游区管理体制，探索设立跨区域休闲旅游功能区，促进休闲旅游资源一体化管理。

加强休闲旅游业整体规划。科学的规划是实现休闲旅游业又好又快发展的重要保障。要充分发挥规划的战略导向作用，抓紧研究编制“十三五”江苏休闲旅游业发展规划，明确“十三五”时期全省休闲旅游业发展的指导思想、总体目标、重点布局、主要任务和关键举措，引领全省休闲旅游业持续健康发展。要强化各级各类规划的衔接配合，把休闲旅游业纳入省和各地“十三五”国民经济和社会发展规划之中，与城乡规划、土地利用规划和环境保护等规划相协调，与旅游、体育、文化、交通等专项发展规划相衔接，增强规划的前瞻性、协调性和可操作性。

严格落实带薪休假制度。带薪休假关系到健康、经济、民生的多个方面，在当前消费环境下，落实带薪休假制度有助于更好保障劳动者权益，推进企业管理，拉动经济消费，甚至稳定就业市场。2015年以来，中央至少已经五次公开强调落实带薪休假。湖南省、兰州市、哈尔滨市等地先后出台了机关事业单位工作人员带薪休假的实施细则，北京市开展了带薪年休假专项执法检查。江苏要抓紧出台落实带薪休假制度的相关细则，鼓励各单位和企业根据自身的实际情况，采取相对灵活的休假安排，实现错峰休假，引导错峰出行，推动江苏人游江苏。在中小学探索试行放春假和秋假，可安排在每年3月、11月的某个周五，中小学错开放假。鼓励有条件的单位探索试行灵活工时制度（如分享岗位制、轮流上岗制等）或每周4.5天工作制，形成2.5天周末小短假。同时，加大劳动监察部门对带薪年休假落实情况的主动监督和追责力度，加强职工休息权益方面的法律援助。

大力发展大众休闲产品和新业态。立足于如何推动江苏人游江苏、如何延长外来游客在江苏的逗留时间，进一步丰富休闲旅游产品，增加项目体验，培育发展新型业态，更多将休闲旅游落脚点放在周末和小长假。推动文化与休闲旅游深度融合，扶持开发影视（动漫）娱乐、主题游乐、实景演艺、节庆娱乐等一批创新创意型文化休闲产品。鼓励社会资本大力开发温泉、滨海、山地、养生等休闲度假旅游产品，积极培育运动休闲、养生休闲，增强参与性和体验度。在省内高速公路沿线和大中城市郊区，选择交通方便、环境优美、配套完善的地方，加快建设一批自驾车、房车营地。鼓励沿海、沿江、太湖、洪泽湖等拥有海域、水域资源的地区，加快开发游艇、邮轮等旅游休闲产品，初步形成互联互通的游艇、邮轮休闲旅游路线网络。加快推动环城市休闲度假带建设，鼓励城市发展休闲街区、城市绿道、骑行公园、慢行系统，拓展城市休闲空间。加大商务、会议、展览、节庆等产品开发力度，提升会展场所和商务旅游休闲集聚区国际化水平。重点依托现有旅游设施和旅游资源，建设一批高水平休闲旅游产品和满足多层次、多样化休闲需求的休闲度假目的地。开发具有乡土特色风情的乡村旅游休闲产品，塑造“江南水乡”、“田园风光”、“特色村庄”等乡村休闲旅游品牌。

进一步加大财政金融扶持力度。逐步扩大江苏旅游产业发展引导资金和旅游产业发展投资基金规模，降低门槛，简化手续，充分发挥其吸引社会资本进入休闲旅游领域的乘数效应。鼓励省内金融机构探索创新符合休闲旅游业发展需要的金融产品和服务，特别是开发适合小微型休闲旅游企业和乡村休闲旅游的信贷产品。抢抓新三板资本市场政策机遇，支持符合条件的旅游企业上市，通过企业债、公司债、中小企业私募债、短期融资券、中期票据、中小企业集合票据等债务融资工具，加强债券市场对旅游企业的支持力度，发展旅游项目资产证券化产品。鼓励各类投融资机构对江苏初创型休闲旅游企业和项目进行天使投资和风险投资。鼓励担保、再担保机构为休闲旅游企业提供优惠服务。

适时成立省级休闲旅游产业集团。打造“畅游江苏”休闲旅游品牌，建设国际化休闲旅游目的地，迫切需要组建能深度开发利用全省休闲旅游资源、具有较强影响力控制力的大型旅游产业集团。目前，上海、北京、天津、江西、陕西、海南等省市都成立了省级旅游（投资）集团公司，有力推动了当地休闲旅游业的裂变式发展。建议江苏学习借鉴外地的成功经验，按照现代企业制度要求，深化旅游企业改革，通过联合、兼并、重组、收购等方式，组建实力雄厚、具有较强支撑能力和带动作用的休闲旅游产业“航母”，建立健全以股权多元化和规范的公司制为组织形式的现代企业制度，争取尽早通过IPO或借壳实现企业上市，不断增强江苏休闲旅游企业的市场竞争力。

（作者系江苏省政府研究室社会发展研究处处长，研究员）

责任编辑：戴群英