向静

从1996年28名浦东律师成为我国第一批公职律师以来，我国公职律师制度发展至今已约20年。公职律师们在提高政府依法行政水平、维护社会稳定以及服务经济建设方面都发挥了巨大的作用，但不能否认的是，公职律师制度仍然存在诸多问题。笔者试着提出解决这些问题的决策和建议，并强调在当前阶段公职律师需做好法律援助工作。

一、我国公职律师制度的发展现状

自2002年公职律师试点工作以来，公职律师制度已经在全国全面铺开。其中，厦门、扬州、吉林、广州、周村等地形成了自己的典型模式。目前，全国共有公职律师4730人，建立公职律师制度已成为各级政府机关的普遍共识。

（1）我国公职律师的职业定位。司法部颁布的《关于开展公职律师试点工作的意见》中，已将公职律师定义成取得法律职业资格，供职于政府职能部门或行使政府职能的部门，为本级政府或部门提供各种法律服务，由政府支付薪酬的国家公职人员。

但业界对公职律师的定位仍存在不同声音——有学者认为“公职律师服务政府的职能不应包含刑事检控及实施法律援助，应主要围绕政府工作中心及任务，协助处理涉法事务，涵盖代表政府参加诉讼”；也有学者提出“务必将提供法律援助的义务和责任定位于由政府部门的公职律师来承担”。

（2）公职律师履职现状。公职律师的职能大致可以分为参与决策、制度把关、化解纠纷、法律援助四个方面。

在参与决策与制度把关方面，公职律师们因为本身地位尴尬，在社会治理过程中的政治影响未能得到充分发挥，并未能按照《意见》中规定的那样发挥法政府律顾问的作用。

法律援助方面，我们可以从江苏省法律援助中心的一组数据进行分析。在江苏省法律援助机构每年办理的约23000余件法律援助案件中，由法律援助中心公职律师代理的案件只占约10%，大部分的法律援助案件仍是由社会律师和基层法律服务工作者代理。与江苏省8300余名社会律师相比，全省121个法律援助中心专职从事法律援助工作的律师只有133人。可以看出，公职律师的法律援助工作有待加强。

最后，在化解纠纷方面，公职律师通过调节协商、行政诉讼以及参与信访接待，在规范政府依法行政、依法诉讼发挥了独到作用。尤其是近年来“民告官”案件增多，公职律师作为本部门代表，在处理频发的征地拆迁、环境污染纠纷中功不可没。

二、我国公职律师制度存在的问题

（1）立法的缺失导致公职律师身份尴尬。按照目前的法律、法规，公职律师的设立及存在尚缺乏法律依据。新《律师法》中规定：“国家机关的现职工作人员不得兼任执业律师”，而依《司法部关于开展公职律师试点工作意见》的规定，公职律师的产生、选拔及身份恰恰是《律师法》规定所禁止的。二者之间显然存在着矛盾，使得公职律师的地位陷入尴尬。

（2）职业环境影响导致公职律师履职困难。由于公职律师自身的公务员身份，以及身处行政部门的大环境，公职律师很容易受“官本位”思想影響，对各类法律事务作出决定、处理及出具法律意见时，易受单位领导人及其他行政人员的意志左右和干预。

（3）待遇偏低导致公职律师积极性低下。公职律师因为属于公务员序列，无论他们为本部门提供多少法律服务，每月的工资都是相对固定的。这种薪金模式，往往造成公职律师工作积极性不高。

（4）管理制度限制公职律师人才选拔渠道。由于公职律师属于公务员序列，公职律师的选拔就必须要同时满足三个条件：第一、具有律师资格或法律职业资格；第二、供职于政府职能部门专职从事法律事务的人员；第三、所在单位同意担任公职律师。这种选拔方式等于关闭了面向社会招录的大门，不利于公职律师队伍的壮大。

三、对完善我国公职律师制度的思考

（1）根据各地情况，调整管理模式。目前，我国厦门、扬州、广州等地都已形成了相对成熟的公职律师管理模式。

笔者认为，现阶段对公职律师采用“厦门模式”中的双重管理更为科学。厦门模式中，政府并不设立专门机构管理公职律师，而是由公职律师所在单位进行管理，既避免了与现有的政府法制部门之间的重复设置和职能重叠，又能避开行政机关之间的职能之争，使公职律师制度在低成本的状态下建立并发挥作用。此外，“厦门模式”在准入和执业监督上严格把关，保证了公职律师队伍的高起点、高素质，较好地解决了困扰公职律师管理上的“两张皮”问题。

（2）完善制度保障，破除公职律师履则困境。一是尽快修订《律师法》，对现行《律师法》中公职律师的概念、法律地位、性质、功能作用、执业机构等条款作出规定。其次，应在《律师法》中对公职律师制度加以专章规定或增加“国家建立公职律师制度”的条款，凸显公职律师制度的正当性和合法性，并具体规范公职律师的任职条件、职责范围及其履行职责时的职业道德和职业纪律。

二是建立公职律师首问制。规定政府部门在作出重大决策、重大项目或进行重要活动时，必须有政府律师出具的法律意见书才能有效。行政执法机关发布规范性文件或者作出重大行政处罚决定时，立法机关在起草有关行政法律法规时，也应征求政府律师的意见。笔者认为还可逐步尝试让公职律师列席政府常务会议，方便律师为政府把握法律关。

三是落实《关于开展公职律师试点工作的意见》，保障政府内的公职律师不因依法执业而受调离、降职处分。

（3）建立有效激励机制，提高公职律师积极性。一方面是提高公职律师的待遇，可以根据公职律师的履职情况设定绩效工资，提高公职律师工作的主动性。另一方面，给予公职律师按公务员依法晋级晋职的权利，根据公职律师在政府行政管理中的实绩、学术研究能力，法律服务能力等综合情况给予职称评定，给予公职律师晋升行政职务的机会。

（4）将法律援助律师纳入公职律师行列。我国的法律援助模式，是采取由法律援助机构负责受理、审查法律援助申请，并指派或者安排律师等专业人员（公证员、基层法律工作者等）提供法律援助服务。

首先，应明确法律援助公职律师的职责。确保法律援助律师将提供法律援助作为唯一工作内容；其次，应明确法律援助律师的公务员身份，由政府为他们提供稳定的收入，使法律援助律师没有后顾之忧，专心工作，保障法律援助工作的顺利开展；再次，应选拔高素质的专业人才。

最后，关于法律援助律师制度的费用问题，可以尝试国外合同制度和“胜诉付费”做法，律师费从当事人胜诉后所获得赔偿额中按一定比例支付，败诉则不收费的做法，实际上由律师来承担风险，政府财政不必为此支出。