◎赵良英

美国的国家战略传播体系及其启示

◎赵良英

战略传播（strategic communication）是美国政府在“9·11”事件发生后，在公共外交基础上建立的新型宣传理念。自21世纪初期开始，美国军方和情报部门调集多方资源，力图借用“战略传播”这一企业界广泛使用的概念，来整合政府多个部门分别开展的对内、对外宣传活动。2010年3月和2012年3月，奥巴马总统两次向国会提交《国家战略传播构架》，系统地阐述了美国国家战略传播的性质、目标和实施体系。以此为标志，美国传播体系的战略构想日渐清晰，国家战略传播运作日趋成熟。

党的十八大特别是2013年8月全国宣传思想工作会议以来，习近平总书记先后多次就新形势下的意识形态安全、舆论引导工作、国际传播能力建设等作出重要指示。学习借鉴美国国家战略传播体系建设的理念和实践，积极构建中国的国家战略传播体系，对于做好上述工作具有重要意义。

一、美国国家战略传播体系的形成

“9·11”事件引发美国社会各界深刻反思。许多专家事后总结，除对外政策不得人心外，公共外交和对外传播不力也是造成美国国家形象下滑和一些地区民众对美国仇恨加剧的重要原因。为了更好地向世界解释美国，消除国家形象危机，许多军事战略家开始研究新的传播模式。

2001年10月，美国国防科学委员会发布了题为《可控的信息传播》的专题报告，引入“战略传播”一词，提出美国需要一个持续的、整合的能力，去理解、告知并影响全球民众。此后，战略传播在美国国家战略中的地位迅速提升。白宫、国务院、国防部、各兵种司令部、战区司令部纷纷成立战略传播指挥机构，颁布了一系列手册、指南，规定了战略传播的使命、目标、作业流程和作业要点。［1］

美国国防部对战略传播的定义是：“美国政府集中努力来理解并接触关键受众，通过国家权力机构各部门协调一致的项目、计划、主题、信息、产品和行动，来创造、强化或维持有利于美国利益、政策和目标的环境。”［2］

在军方的推动下，2010年3月，奥巴马总统向国会提交了《国家战略传播构架》报告，以“战略传播”这一概念统称包括公共外交在内的所有对内、对外宣传活动。这也是美国总统首次系统地阐述国家战略传播的性质、目标和实施体系。

《国家战略传播构架》指出，战略传播主要包括两层含义：（1）协同一致的言行以及它们将如何被特定受众感知；（2）针对特定受众精心设计的传播和接触计划及行动，包括那些通过公共事务、公共外交和专业的信息操作来实施的项目及行动。战略传播应达到如下目标：（1）使国外受众认可其国家与美国之间的相互利益；（2）使国外受众相信美国在全球事务中发挥着建设性作用；（3）使国外受众将美国视为应对全球挑战的令人尊敬的伙伴。［3］

2012年3月，奥巴马又应要求向国会提交了《国家战略传播构架》修订版，对2010年报告进行了完善，总结了过去2年里政府在战略传播方面所做的跨部门努力，强调要继续把战略传播工作放在重要位置。

以《国家战略传播构架》报告为标志，美国政府主导的国家宣传体制进入了一个成熟的、更加具有联动运作能力的发展阶段。

二、美国国家战略传播体系的组织架构和运行机制

根据《国家战略传播构架》，美国国家战略传播体系的系统构成（也即主要战略传播工具），大致如图1所示：

其中，“公共外交”和“国际广播”是美国政府直接掌控的公开对外宣传活动，分别由国务院和广播理事会负责。“公共事务”指的是美国国务院和国防部主导的面向国内受众的舆论引导。“信息/心理运作”则是心理战的替代词，是由国防部、中央情报局等机构主导的、面向国内外进行的隐蔽的传播活动。所有这些传播活动的根本目的，都是通过信息操控而实现对国内外受众在特定战略事务上的认知操控（perception management）。

图1

图2

美国国家战略传播的运行机制，是总统通过国家安全委员会领导下的庞大跨部门体系，是美国外交、军方和情报机构的联动机制。可通过图2予以简要表述：

在这一构架中，全部的战略传播活动由国家安全委员会统领，并直接向总统负责。在国安会内部，副国家安全顾问是国家战略传播体系的具体负责人，由其负责国家战略传播的规划和全面实施，并协调其它各部门的相关传播活动。［4］

2012年发布的《国家战略传播构架》修订版，在组织结构、角色职责方面作了进一步完善，主要包括：2010年9月，美国政府在国务院公共外交和公共事务局设立战略反恐传播中心（CSCC），致力于协调政府各部门以反对恐怖主义和暴力极端主义为目标的对外传播活动；国务院下设六名负责公共外交的副助理国务卿，负责监督战略、资源分配和各自领域内所有战略传播活动的跨部门协调；在国务院公共事务局设置负责国际媒体接触的副助理国务卿职位和办公室，协调面向国外的媒体职能部门，监管国外媒体中心、区域媒体中心和快速反应部门；2010年底取消全球战略接触中心（GSEC），其承担的跨部门协调职能直接通过负责公共外交和公共事务的副国务卿办公室和国务院的相关司局来协调；信息作战主要顾问人员监督管理的功能和职责，从负责情报工作的副国防部长转移至负责政策的副国防部长，等等。［5］

综上所述，美国国家战略传播体系实行“扁平化”管理，重要信息能在最短时间内直达国家最高领导人，及时制定和实施对外传播计划，且相关部门职责明确，能够有效沟通和高效运转。

三、美国国家战略传播体系的主要特点

1.思想认识上：从国家安全战略高度认识对外传播的重要性。

“9·11”事件后的反恐历程使美国官方越来越意识到，不可能通过子弹赢得“反恐战争”或“观念的战争”，除非感同身受地去接触、了解东道国社会。正因为如此，战略传播在美国受到高度重视，成为其国家安全战略的重要支撑。2010年度的美国《国家安全战略报告》列举了八大国家力量（国防、外交、经济、发展、国土安全、情报、战略传播、美国人民及私营机构），其中就包括战略传播。在传统的信息传播体系前面冠以“战略”二字，表明美国政府面对新形势，提升了宣传活动在国家战略中的地位，旨在通过实施由政府主导的宣传谋略，强化软实力攻势，服务于国家战略利益。

2.组织管理上：整合资源，精心设计传播与接触活动。

美国国家战略传播体系整合了国家最重要的传播资源，当这些资源形成协同效应，对外传播的效果必将大大增强。根据《国家战略传播构架》，战略传播包括“言行同步”和“精心设计的传播和接触”两层含义。前者强调，美国政府的所有行为都同语言一样，具有传播价值并且传递出信息，为此要努力确保言行高度一致。后者强调，旨在与公众沟通和接触的计划与活动，必须是“长期性”的和“战略性”的，而不只是被动的和战术性的。此外，非常重要的一点是，美国不应仅仅注重单向传播，而要与关键的利益攸关方建立联系，听取他们的意见，并与他们建立长期关系。

3.传播渠道上：充分发挥媒体特别是新媒体的作用。

美国政府对媒体的作用十分重视，广播理事会下辖的美国之音、自由欧洲电台/自由电台、自由亚洲电台、马蒂广播电视台、萨瓦电台和自由电视台等国际传播机构，使用60种语言对外广播节目，每周约有1.75亿人收听收看。近年来，美国军方越来越重视新媒体的战略传播，先后发布《新媒体与空军》、《美国陆军社交媒体手册》、《互联网使用指南》等相关文件。伊拉克战争期间，美国国防部允许记者随军作“嵌入式”报道，是将媒体作为武器、配合军事行动进行战略传播的重要举措。在近年爆发的“阿拉伯之春”特别是利比亚战争中，美国媒体战略传播的作用相当明显。

4.目标受众上：强调通过精准传播有效触达“关键受众”。

战略传播为了达到特定战略目标，强调通过精准传播有效触达“关键受众”。《美国公共外交和战略传播国家战略》报告将公共外交和战略传播的目标受众分为“关键影响者”、“脆弱群体”和“普通受众”三类。其中，“关键影响者”包括神职人员、教师、记者、妇女领袖、商界和劳工界领袖、政治领导人、科学家和军人；“脆弱群体”指那些最容易受到极端主义侵害的人群，包括青年、妇女和少数族群；“普通受众”则指可以被美国媒体影响到的大众。［6］战略传播的“关键受众”主要指前面两类群体。正是通过对关键受众的“征服”，战略传播才能实现其战略目标。

5.传播方式上：主动出击、快速反应、贴近受众。

主动出击是战略传播的先天特质。战略传播就是要通过主动设置议题来影响目标受众。战略传播是互联网时代提出来的一种战略构想，其身上带有鲜明的新媒体时代的快速性。战略传播强调用受众喜闻乐见的语言和形式进行传播，从而更容易触达受众。负责监督在阿富汗信息作战的美军少将哈尔·皮特曼曾说，如果可能的话，军方更愿意通过阿富汗人或在阿富汗工作的非政府组织发送信息。“所有的声音，如果你愿意，都是本地的声音。”“尽管数以百万计的美国纳税人的钱被花在信息作战上，美国政府之手却很少看到。这正是五角大楼想要的。”［7］

四、美国国家战略传播体系的启示

党的十八大以来，中央从战略高度进一步强调了外宣工作的重要性，并积极创新对外传播工作，取得了一定的成效。但是，和美国相比在很多方面存在差距。比如各级领导对战略传播的概念还比较陌生，文化和意识形态安全仍然在很大程度上被视为宣传和文化主管部门的职责，对外传播力量比较分散，各机构之间协调不够，尤其是缺乏一个从国家层面对“大传播”进行统一领导、全面规划、协调实施、合力推进的战略传播体制和工作机制。［8］为此，我们迫切需要将传统的对外宣传升级为国家战略传播，从国家战略、国家安全的高度进行设计，加快构建中国的国家战略传播体系。

纵观美国的国家战略传播体系，其最大特点就是“整合传播”。当前，我们迫切需要整合现有传播力量，改革科层管理弊端，实行扁平管理模式，打破部门分割，统一配置资源，形成工作合力。应建立由最高领导人挂帅的国家战略传播领导小组，负责战略传播的总体设计、统筹协调、整体推进和督促落实。在组成部门和成员方面，应包括外宣、外交、国防、商务、旅游、公安、国家安全、港澳台侨办等部门负责人。

为有效推动国家战略传播的实施，中国有必要借鉴美国的做法，在战略传播领导小组下设一个直接向最高领导人负责的国家战略传播中心，任命一位精通中西文化、深谙传播策略、国家战略和外交艺术的人担任国家战略传播协调员，全权负责战略传播工作。同时，在中央各相关部委设立战略传播办公室或战略传播协调员。国家战略传播中心定期与各部委战略传播办公室沟通，或召开战略传播协调员会议，互通对外传播信息和统一部署行动。各部委战略传播办公室得到指示后，告知本部门最高领导，协调同级机构指挥下属机构实施传播项目。各部委定期将各自系统对外传播信息和计划向国家战略传播中心汇总，由后者进行筛选、分析、研究和决策，对那些涉及“国家战略”的内容进行传播策划并确定战略受众，协调有关机构和媒体合作实施。如此一来，对外传播就可以形成一个参与部门众多但架构清晰、责任明确的立体网状传播体系，改变目前的碎片化状况。

此外，还要通过完善新闻发布机制强化战略传播的议程设置，通过设置新闻议题和报道立场，来影响媒体选题、报道方向和舆论走势。

总之，美国精心构建的国家战略传播体系，是由美国政府主导的有目标、有计划、有步骤的系统化全球攻略，其体系作战的思想和协同运行的模式值得我们学习借鉴。

注释：

［1］毕研韬：《解码美国战略传播》，《海南日报》2014年1月1日，第A06版

［2］U.S.Department of Defense，Dictionary of Military and Associated Terms，amended ed.2007

［3］U.S.President，National Framework for Strategic Communication，2010

［4］吕祥：《美国国家战略传播体系与美国对外宣传》，第9-11页。黄平主编《美国蓝皮书2011》，社会科学文献出版社2011年版

［5］U.S.President，Update to Congress on National Framework for Strategic Communication，2012

［6］PPC，U.S.National Strategy for Public Diplomacy and Strategic Communication，Released June 2007

［7］Tom Vanden Brook and Ray Locker，U.S.‘info ops’programs dubious，costly，USATODAY，February 29，2012

［8］王眉：《从战略层面为我国国际传播建言献策》，《对外传播》2015年第3期，第30页

（华中科技大学博士后）