文_本刊记者 化定兴

政府若不依法行政，将污染法治“水源”

文_本刊记者 化定兴

党的十八届四中全会提出，各级政府必须在党的领导下，在法治轨道上开展工作，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。这对于那些习惯了大包大揽的各级政府，无疑是巨大考验，其能否习惯还有待观察。

早在2004年，国务院就提出要用10年时间基本建成法治政府，如今期限已过。十八大报告提出，2020年要基本建成法治政府，时间又往后推了6年。

今天，理性的公民深知，十八届四中全会中的白纸黑字并不等于现实生活中的货真价实。我们依然可以看到：在不少地方，权大于法，人治大于法治；行政权力“法力无边”；行政问责、行政违法追究不力；行政诉讼顽疾难除。因此，依法行政，建立法治政府，我们现在不仅要听其言，更要观其行。

该依什么“法”

在实践中，不少干部觉得依法行政的“法”不是法律，而是领导的“看法”。

依法行政可以说是政治学中的常识，并非最近才提出的新概念，但真正落实绝非易事。学者梁文道曾指出：“当前中国最大的问题不是缺乏常识，而是常识的矛盾；不是价值的虚无，而是价值观念与社会现实之间的断裂。”在实践中，不少干部觉得依法行政的“法”不是法律，而是领导的“看法”。这不仅是干部法律素养的问题，而且牵涉很现实的问题——当上级的要求违背法律规定时，是按领导要求办，还是法律规定办？

郑州大学法学院副院长、行政法专家沈开举教授指出，在现实生活中，“黑头文件”（法律）不如“红头文件”（政策），“红头文件”不如“手写文件”（批示、批条子），“手写文件”不如“口头文件”（打招呼）。以拆迁为例，关于土地征用和补偿问题应该怎么做，法律规定得明明白白。但是，有些领导干部说拆哪就拆哪，说什么时候拆就什么时候拆。

这折射出了当下依法行政的困境。一方面，地方政府尤其是行政一把手权力比较大，为了追求效率，一些关系到公众切身利益的重大决策，其讨论过程成为体现“一把手”个人意志的“一言堂”，即所谓“决策拍脑袋、执行拍胸脯、走人拍屁股”。另一方面，在对上负责的层级体制中，上级政府常用行政命令迫使基层完成某项任务；若完不成，基层干部在考核、提拔任用上会受到影响。如果照此逻辑，要想依法行政，只能寄希望于行政“一把手”的“决策英明”，并上率下行，但这明显不是依法行政的要义和常态。

依法行政，简单而言就是法律没有授权的行为，政府不可为，这本该成为行政者的理念。但现实是，一些政府触角太长，并且由权力带来的执政效率和快感让他们将法律束之高阁。这些政府一旦有违法行为，法律不仅姗姗来迟，而且“抡起的是大棒，砸下来的是鸡毛掸子”。因此，很多干部对权力的敬畏远远高于法律。

辽宁某检察院一位检察官告诉本刊记者，违背权力和违反法律的命运是不同的：违背权力，后果马上就能显现，比如被问责、撤职；违反法律，程序比较多，而且很多时候并无具体被害人，所以在实践中，行政违法并不稀奇。而且，违法行政的案件很难判下来，最后往往是司法机关和被告人达成和解。

而在基层，要完成的任务很多、很杂，比如征地拆迁、土地流转、环境治理、惠农政策落实等等。为了完成工作，不少基层干部选择以行政权力强推的办法，至于法律，能守就守，不能守就绕着走；而一些县领导表面上喊依法行政，实际上还是按照老一套方法办事，有些时候，“领导的意思，就是法律的意思”。有基层干部甚至在为自己的违法行为找很多借口，其中之一便是：“自己是遵照上级指示干事的，即便有违法违规行为，出了问题也有上面顶着。”

依法的困惑

一些基层干部甚至认为，只要是有助于地方发展、为了公共利益，就可以不按法定程序走。

用行政权力开道是当下很多政府办事的逻辑。为了发展经济，行政违法的现象可谓司空见惯，不少干部也早已习以为常。一些基层干部甚至认为，只要是有助于地方发展、为了公共利益，就可以不按法定程序走。

西部某县曾计划上马一个水利工程，前后论证了十几年，但受一些环保门槛的制约，项目始终处于搁置状态。该县县长有些无奈地说道：“作为县里的主要领导，如果处处顾忌法律法规的条条框框，难免发展慢；眼看着其他地方发展了，老百姓也会在后面戳脊梁骨，说你没能力。”

重庆升明律师事务所律师张明前表示：“部分地方政府回避依法行政，大多基于一种心态，就是认为解决基层纷繁复杂的社会、经济问题，用一些违法的手段，付出的成本较低，工作简便，易操作。而依法行政耗时长，程序多，往往因‘事倍功半’而‘得不偿失’。”

在某经济开发区工作的王艳（化名）告诉本刊记者：“遇有重大项目，政府往往会开辟绿色通道，先上项目，再边建设边办理各项手续，毕竟一个好的项目能带动经济发展，解决就业问题。之前在县里的时候，主要县级领导批条子，或者下指示，部门才敢动。”

王艳说，考虑到与其他地方竞争、市场机遇等因素，从长期和短期利益来讲，“先上车再买票”大有好处。如果按照法律法规走完所有流程，可能要好几个月，有些甚至一到两年，所以，很多时候“不走正道”也是被逼无奈。

而在西部某县，2010年时以开发特色工业园区为名，在未取得足额用地指标的情况下，通过“少批多占”“以租代征”的方式，违法占用耕地近200亩。与此同时，对群众的补偿也落实不到位，拆迁过程中有的政府工作人员还粗暴蛮横，与群众发生冲突，引发群众聚集。

据负责当地征地拆迁的一名乡镇干部介绍：“园区建设是县里的‘一号工程’，由县委常委、常务副县长任工程指挥部指挥长，上级政府要求高，进度快、任务重，没有超常规的手段根本不可能完成征地任务。”

除了行政机关违法，普通群众法治观念的淡薄也给执法带来难度。据报道，广西柳城县东泉镇高田村一位村民建了一栋200平方米的别墅，由于未经审批，被国土、住建等部门认定为“两违”建筑，要予以拆除。这位村民不服，认为自己花钱在承包地上盖房子没有什么不妥，经过3年时间，这栋建筑才最终得以拆除。而现在乡镇这样的情形不在少数，细究起来，到处都是违法建筑，如果国土局要挨家挨户去查处，根本查不过来，常常陷入了法不责众的困境。

依法行政路线图

要依法行政，除了督促政府权力规范运行外，还要正确处理改革与法治的关系。

依法行政具体该如何运作，连很多行政主体也是一头雾水，只是等待“顶层设计”，幻想毕其功于一役。然而，依法行政没那么简单，其中一个重要原因就是政府权力运行的不规范，比如权力太大且没有边界、权力运行并不透明等，导致权力始终大于法律。

2014年年初，富阳市作为浙江省政府权力清单改革试点县，率先对县一级政府权力进行了清理，结果发现，和富阳人民群众日常生活相关的常用行政权力，居然多达2500项。而浙江省经过梳理后发现，省级层面权力多达1.23万项。一位县级干部说：“不理不知道，一理吓一跳，我们政府的权力，居然上管天，下管地，中间管空气。这么多权力，随时可以拿出来影响人民的日常生活。”浙江省政府一位领导则说得更形象：“权力被许多部门关在自家的柜子里，想用的时候就拿出来用。”

所以，要做到法无授权不可为，首先就要清权、确权、晒权、制权，这是建设法治政府的前提。制定了权力的清单，政府就知道了什么能做、什么不能做。不过，如果没有倒逼的力量，想让政府自己放弃已有权力，难度很大。在中央大力精简权力的背景下，不少地方仍然存在“权力空放”“明放暗不放”“小放大不放”等改革异化现象。中部某省会城市在梳理权力清单工作中，要求各单位上报行政审批权力，很多单位为保留手中权力，竟然在上报权力清单上填“0”。

权力确定以后，还要保证其在阳光下运行，进而保证政务公开和政府决策的科学化，防止权力的暗箱操作。十八届四中全会就提到，要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学，程序正当，过程公开，责任明确。建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，未经合法性审查或经审查不合法的，不得提交讨论。如果行政一旦违法，法律必须“动真格”。但目前的现状却是，作为督促政府依法行政主要助推器的行政诉讼执行情况并不令人乐观，实践过程中常常是“立案难、审理难、执行难”。

当下，正是深化改革的关键时期，要依法行政，除了督促政府权力规范运行外，还要正确处理改革与法治的关系。“当重大的改革决策做出之后，要抓紧时间修改与改革决策不适应的相关法律法规，保证改革在法治的轨道上运行，或者通过法治的方式来实现改革的目标。”中国政法大学副校长马怀德说。

另外，就目前来看，不管是干部还是群众，法治观念依然淡薄，法治素养依然欠缺。因此，依法行政，建立法治政府依然任重道远。