杨玉麟　王茜　喻莉君

（西北大学公共管理学院，陕西西安710127）

春风劲吹，任重道远：现阶段我国公共图书馆事业发展基本态势及存在问题

杨玉麟王茜喻莉君

（西北大学公共管理学院，陕西西安710127）

在总结公众阅读需求、文化发展政策、行业立法进程、文化惠民工程等发展环境的基础上，对我国公共图书馆事业发展整体态势从基本数据、总分馆服务体系、阅读推广服务和服务联盟等四个方面做了梳理。认为中国公共图书馆事业尚存在政策体系不完善、保障体系不健全、整体发展不平衡等问题，并提出一些可供参考的发展思路。

公共图书馆事业发展问题研究

进入21世纪以来，在综合国力得到显著加强的基础上，我国政府明确提出了一系列促进文化大发展大繁荣的举措，建立全覆盖的公共文化服务体系，以保障公民阅读的基本文化权利。在这样的社会背景下，公共图书馆事业的发展，处在一个非常重要的历史阶段。我们必须对现阶段公共文化事业发展的基本态势有一个清楚的认识，充分肯定事业发展已经取得的成绩，同时认清楚尚仍存在的各种问题，以科学的态度和务实的精神，分析问题存在的原因，寻求出解决问题、促进我国公共图书馆事业进一步发展的基本路径。

1　惠风和畅：现阶段我国公共图书馆事业发展的社会环境

应该承认，我国公共图书馆事业发展现状已经处在一个非常良好的社会环境之中。不过，环境是一个复杂多元的生态系统，要想准确地总结公共图书馆事业发展的各种社会环境要素，还是比较困难的。笔者仅从公众阅读需求、文化发展政策、行业立法进程、文化惠民工程等几个方面加以概括。

1.1公众日益提升的多元化阅读需求

随着网络时代各种新媒体的出现和发展，人们获取信息和知识的渠道、方式都在发生巨大变化，无论是传统的纸质书刊，还是新型的供网络移动阅读的数字文献，同时在知识和信息传播方面发挥着积极的作用。人们在阅读过程中的目的、手段和方法，越来越呈现出多元化的态势。

这种多元化的阅读动机，表现在与公共图书馆的关系上，就呈现出读者对公共图书馆越来越多元化的阅读需求。这种多元化需求，体现在这些基本层面：一是对阅读内容的多元化和个性化，读者希望能以最方便的途径最经济的行为获取他个人最喜欢的文献资源；二是对阅读手段的多元化，有人喜欢坐在安静舒适的阅览室里阅读，或者是借书回家自由支配时间阅读，有人喜欢使用手机等移动阅读设备利用碎片时间阅读，或利用电脑远程登录图书馆数据库随机阅读；三是读者对图书馆的功能提出了更为多元的要求，不仅要求图书馆收藏有更为丰富的文献资源，提供更为便利的服务，还要求图书馆扮演一个可供读者放松心情、调节情绪、文化休闲的功能，他们不仅要求图书馆成为他们日常生活的信息获取空间、知识获取空间，更希望公共图书馆能成为一个文化休闲和社区交流的空间。

1.2逐渐明确的国家文化发展战略

新世纪以来，中央越来越明确了公共文化服务体系建设的重要性，明确了享受公共文化服务是公民的基本权利，把文化大发展大繁荣作为了一项重要的国家发展战略，提出了社会主义文化强国的目标。

2011年10月召开的中国共产党第十七届中央委员会第六次全体会议，审议通过了《中共中央关于深化文化体制改革、推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》，提出要“抓紧制定文化体制改革的总体方案，深化文化体制改革，积极发展文化事业和文化产业，繁荣和发展中国特色社会主义文化，是新世纪新阶段宣传文化战线的一项战略性任务”。“坚持中国特色社会主义文化发展道路，深化文化体制改革，推动社会主义文化大发展大繁荣”，“发展面向现代化、面向世界、面向未来的，民族的科学的大众的社会主义文化，培养高度的文化自觉和文化自信，提高全民族文明素质，增强国家文化软实力，弘扬中华文化，努力建设社会主义文化强国”。［1］

党的十八大提出“必须坚持维护社会公平正义”，“必须坚持促进社会和谐”，并且把“公共文化服务体系基本建成”作为了“全面建成小康社会和全面深化改革开放的目标”之一。［2］国内目前各行各业中，公共图书馆是实现社会公平正义最好的试验田。

2015年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》，明确提出战略目标：“到2020年，基本建成覆盖城乡、便捷高效、保基本、促公平的现代公共文化服务体系。公共文化设施网络全面覆盖、互联互通，公共文化服务的内容和手段更加丰富，服务质量显著提升，公共文化管理、运行和保障机制进一步完善，政府、市场、社会共同参与公共文化服务体系建设的格局逐步形成，人民群众基本文化权益得到更好保障，基本公共文化服务均等化水平稳步提高”。

1.3日益明朗化的公共图书馆立法环境

法律是制度的最高形式，立法是促进公共图书馆事业发展的保障。法律的制定与修订，可以将先进的理念和职业精神固化下来，同时又以强制的手段将先进理念和职业精神变成高度文明的习惯。

经过在全国范围内反复征求意见并修改完善的《公共图书馆法》（送审稿），正处在正常的立法程序中。《公共图书馆法》一旦实施，可以说完成了现阶段我国公共图书馆事业发展的顶层制度设计，为事业的健康发展提供了积极的保障作用。同时进入立法程序的还有《公共文化服务保障法》，它将为公共图书馆事业提供一个更大的发展条件。

文化部2014年4月4日公布《2014年文化系统体制改革工作要点》，其中第10条就是“加快推进《公共图书馆法》、《博物馆条例》立法进程，加强《公共文化服务保障法》、《文化产业促进法》以及艺术创作、文化市场管理、对外文化交流等方面的立法调研工作”，明确了文化主管部门对《公共图书馆法》积极的立法态度，让我们对建国后第一部公共图书馆法正式出台看到了希望。［3］

1.4雪中送炭、阳光普照的文化惠民工程

21世纪以来陆续实施的各种文化惠民工程，给所有的社会成员带来公共文化方面的福利，体现了公共文化服务普遍均等的理念，在一定程度上保障了最基层百姓的文化阅读权利。同时，对基层公共图书馆（特别是中西部地区的县级图书馆）来说，这些文化惠民工程的实施，还在很大程度上提升了公共图书馆的办馆水平和服务能力。

由财政部和文化部自2003年起合作实施的“送书下乡工程”，以每年数千万的经费投入扶持数百个贫困地区县级图书馆和乡镇图书馆。由文化部、财政部、中央文明办自2002年开始实施的城乡全覆盖的文化信息资源共享工程和公共电子阅览室工程，为最基层的农村人口提供了阅读文化科学知识信息的基本条件，改善了我国中西部地区县级公共图书馆的现代化服务条件。由文化部和财政部自2011年起实施的数字图书馆推广工程，在很大程度上为基层图书馆解决了文献信息资源匮乏的状况，提升了基层图书馆公共文化服务的能力。财政部和文化部自2010年起开始实施的国家公共文化服务示范区（项目）建设工程，营造了一个更大的公共文化服务社会环境，为当地公共图书馆事业创造了良好的健康发展条件。还有，由国家新闻出版总署联合其他部门自2007年开始在全国农村实施的农家书屋工程，在一定程度上解决了广大农民群众买书难、借书难、看书难的问题。

2　势头渐劲：我国公共图书馆事业发展的整体态势

分析研究中国图书馆事业，必须对其整体态势要有一个基本的把握。说实话，要想真正做到这一点，以学者个人的能力很难做好。鉴于此，笔者选择从中国公共图书馆事业基本数据、面向基层的总分馆服务体系建设、阅读推广活动和服务联盟四个角度加以总结和分析，以点带面，一窥全貌。

2.1公共图书馆事业发展基本数据

据国家图书馆研究院《2013中国公共图书馆事业发展基础数据概览》透露，截止2013年底，全国共有县以上公共图书馆3112个，其中国家图书馆1个，省级图书馆39个，市级图书馆360个，县级图书馆2712个。与2012年相比，增加省级馆1个，市级馆6个，县级馆29个。［4］

截止2013年底，全国持证读者数量达到2877.36万人，比上年度增加15.81%；财政拨款1070575万元，比上年度增加14.51%，财政拨款占年度文化事业经费投入的比例为20.18，增加0.71个百分点；全国公共图书馆新增藏量购置费165958.8万元（比上年度增加12.30%），新增藏量购置费占总支出的比例为14.69%（比上年度减少0.43个百分点）；新增数字资源购置费20873.3万元，新增数字资源购置费占新增藏量购置费的比例为12.58%。

《数据概览》还透露，除上述投入数据有所提升外，公共图书馆各项服务指标也都有明显提升（见表1）。

表1　全国公共图书馆2013年主要服务指标

以上数据清楚地表明，除个别指标外，中国公共图书馆事业各项指标年度数据增长幅度都比较大。当然，与世界上发达地区相比，我国公共图书馆事业整体水平还比较低，比如2013年我们全国每近44万人才拥有一个县以上公共图书馆，我国每3085平方公里才设立有一个县以上公共图书馆。［5］各种服务指标总量增长都比较快，但只要用13亿这个庞大的人口基数计算人均值，就显现出与世界上图书馆事业发达国家相比差距巨大。当然，这里面也存在统计单位的问题，我国只统计了由政府主办的县以上公共图书馆，数量颇多的乡镇综合文化站图书馆、村图书馆，以及社会力量兴办的民间图书馆，都没有被统计进去。这一点，与其他发达国家有明显差别。

不过，就我们自身发展而言，与上一年度纵比较，各种数据增长幅度总体态势良好，体现了国公共图书馆事业发展的整体积极状态。

2.2面向基层的总分馆服务体系建设

中华人民共和国成立后的半个多世纪里，中的公共图书馆主要建设模式就是政府主导，按行区域布局，一级政府一个图书馆。客观上讲，截2013年年底，全国的3112个县以上公共图书馆务对象基本上都是城镇人口，而占全国人口总数部分的农村人口，基本上不能方便地享受到公共书馆的服务，不能顺畅地享用自己的阅读权利。

进入新世纪以后，这种社会的不公平现象正得到逐渐改变。

从图书馆行业来说，中国图书馆学会由部分书馆学专家学者建议组织了一系列活动，包括百馆长论坛、基层图书馆馆长培训志愿者行动、公图书馆阅读推广活动案例展评、面向基层推选“书馆榜样人物”等，宣传现代公共图书馆服务理交流基层图书馆管理经验和读者服务经验，在建和推行图书馆职业理念层面上打下了坚实的基础

从国家文化主管部门来讲，文化部大力推行一系列公共文化服务体系建设工程，比如文化共工程、电子阅览室工程、基层公共文化队伍人才程、公共文化服务示范区（项目）工程等，在很大度上改善了农村人口书刊阅读、信息获取的条加快了覆盖全社会、服务均等化的公共文化服务系建设，公共文化服务重心正在逐步下移。

从国家方面，提出建设覆盖全社会公共文化务体系、促进文化大发展大繁荣的战略决策。党十八大把“公共文化服务体系基本建成”作为了“面建成小康社会和全面深化改革开放的目标一。2011年，在中央决策下，财政部、文化部2011 1月联合下发《关于推进全国美术馆、公共图书文化馆（站）免费开放工作的意见》，规定到2011年底，全国公共图书馆全面实现基本服务免费。进理念贯穿了政策的制定，政策的贯彻落实让中的公共图书馆发展回归到理性的方向。

而在基层图书馆管理层面，不少地方的公共书馆积极争取地方政府的支持，大胆实践，探索了基于覆盖全社会公共图书馆服务体系建设的分馆体系的苏州模式、嘉兴模式、佛山禅城模式在笔者看来，这些总分馆建设大都由地级城市的共图书馆着力推进，这些总分馆服务体系主要解的还是城市人口的图书馆服务问题，在这些模式运行下广大农村人口的图书馆服务问题依然没有能够得到很好地解决。

新世纪进入第二个十年，在笔者持续进行的基层图书馆实地调研中，我们高兴地发现这种状况正在得到改善，东部地区、中西部地区都在陆续出现旨在主要解决农村人口公共文化服务（含乡镇街道图书馆和村图书馆）的新型图书馆总分馆服务体系建设模式，比如张家港公共文化网格化管理模式、安徽金寨县农村图书馆总分馆（以县图书馆为总馆、乡镇街道图书馆为枢纽、以行政村图书馆为基层服务点）模式、四川攀枝花市“大地书香新农村家园工程”等，都直接面向最基层的农村人口提供图书馆服务，已经取得了很好的经验。

2.3丰富多彩的阅读推广服务

阅读是最美的姿态，阅读能使人进步，全民阅读能使国民整体文化素养提升，这是文化学范畴的阅读推广活动。利用丰富多彩的活动把读者吸引到图书馆里来，培养读者（特别儿童读者）阅读习惯，为读者图书馆阅读提供更加舒适、便利的条件，这是图书馆范畴的阅读推广服务。新世纪以来，各地公共图书馆普遍利用现有图书馆条件，开展各种各样的成人阅读推广服务、青少年读者阅读推广服务和低幼儿阅读推广活动，包括图书展览、新书推荐、公益讲座、图书漂流、真人图书馆、书友会、读书征文比赛、读书有奖知识竞赛、读书夏令营、阅读体验等多种多样。定期免费公益讲座，几乎成了每一个城市公民的假日文化休闲时尚；而节假日少儿阅读推广活动总能使图书馆服务人口成倍增加（只要有进图书馆参与活动的少年儿童读者，总有陪伴左右的家长）。现在，城市图书馆的馆长们都有了靠活动吸引人气、靠活动推广阅读、靠活动培养读者的管理意识，比如深圳南山区图书馆每年总馆与分馆共开展各种各样阅读推广活动近千次。图书馆年轻一代馆员充分发挥自身特点，阅读推广活动内容与形式创新不断，服务效果越来越好。基层及经济欠发达地区公共图书馆面临服务活动资源匮乏和思想不解放双重问题，已经有一些地方利用图书馆合作网络优势共享活动资源。

2.4公共图书馆服务联盟

图书馆界资源共享由来已久。现在的公共图书馆服务联盟，是以往图书馆合作、图书馆网的延续与发展，是网络时代公共信息资源共享的有效方式。公共图书馆服务联盟的建立能最大限度的整合本地区信息资源，为公众提供平等的、无区别的服务，能全面提升本地区图书馆的整体业务水平和服务水平。很多地方的公共图书馆界在以往合作经验的基础上，形成了新时期的图书馆服务联盟。笔者归纳，有的联盟，合作的内容主要体现在学术交流、人力资源培训等层面，比如全国副省级城市公共图书馆联盟、西部地区公共图书馆服务联盟等；还有的正在试图努力实现地域间各级公共图书馆全面的资源共建共享，比如陕西省公共图书馆服务联盟；还有的则试图实现跨行业资源共享，比如吉林省图书馆服务联盟、珠三角数字图书馆联盟网等。联盟的形式与内容应当允许八仙过海各显神通，但最根本的是要杜绝以往那种受管理体制局限、只有形式缺乏实际共享效益、不可持续发展的做法，真正实现联盟所有成员都能参与到图书馆资源共建共享当中，真正给图书馆读者发福利。

陕西省公共图书馆服务联盟自组建以来，在省文化厅的大力支持下，逐渐扩大联盟成员，组建若干工作组，每年举行工作会议总结、布置工作，使联盟各项工作真正落实到了实处，让所有成员馆的读者都享受到了陕西省公共图书馆服务联盟的所有资源。在日前笔者旁听的2014年陕西省公共图书馆服务联盟工作会议上，就联盟的工作内容，做了如下的笔记：（1）联盟组织工作，年初组织了本年度全省公共图书馆基本情况调查；联盟加盟馆总数已达102家，占全省现有公共图书馆总数的91.1%。（2）联合编目工作，全省联合编目成员馆达到80家，联合编目记录总量累计达252.8万条（不含陕西省图书馆数据）。（3）技术支持工作，进行了联盟成员馆相关设备运行使用状况调查，对部分成员馆重新进行网络流量分配，完善了联盟服务网速问题。（4）流动服务工作，截止10月底开通联盟流通馆57家；联盟读者证累计发放80436张。（5）地方文献联合征集工作，优化地方文献征集系统流程，扩大地方文献联合征集队伍，增加地域性强、价值高支柱文献种类的征收、入藏比例，配合“陕甘宁边区红色系列数据库”建设作出积极贡献。（6）联盟数字资源推广工作，“陕图数字资源阅览证”发放总数已达25703张。（7）阅读推广工作，截止10月底，联盟成员馆组织各类阅读推广活动3125场次。（8）参考咨询服务工作，联合参考咨询成员馆累计达58个；19个市县图书馆开展了“两会”信息服务。（9）业务培训工作，全年举办全省性联盟培训活动6期，培训课时达231个，受训业务骨干222人。（10）讲座展览服务，初步完成《联盟现场巡回讲座工作方案》，编制《2014年度联盟展览列表》和《2014年度联盟讲座列表》供成员馆选择。（11）新馆建设指导，全年先后派员对6个图书馆进行新馆建设功能布局规划设计指导。［6］

3　任重道远：公共图书馆发展中的问题

前面分析过了，我国公共图书馆事业已经处在一个良好的社会发展环境之中，纵向相比我们的事业发展也取得了很大的成绩。但是，与世界上发达地区相比，与公众阅读需求相比，与建设文化强国的战略目标相比，还都有不小差距，还存在着不少的问题。笔者认为，以下几个问题更加值得重视。

3.1事业发展政策体系尚不完善

尽管前面我们把《公共图书馆法》立法有望作为积极因素分析过了，但是我们也不可否认，建国65年来，至今没有一部涵盖国家图书馆发展政策的图书馆专门法，图书馆事业发展所需环境无法建立，各种社会关系无法理顺。相应，图书馆事业发展的各种保障条件也就无法保障，读者权利的保障也就无从谈起。专门法的缺失，直接影响了公共图书馆事业发展政策体系的制定与完善。

我们还发现，在公共图书馆发展政策体系的最顶层，国家的根本大法《宪法》（2004年修订版）中也缺少对公民文化权利的表述，同时缺少发展公共文化服务体系的表述，仅仅在其第二十二条做了这样的描述：“国家发展为人民服务、为社会主义服务的文学艺术事业、新闻广播电视事业、出版发行事业、图书馆博物馆文化馆和其他文化事业，开展群众性的文化活动”。这种由于历史发展阶段造成的缺失，会影响到公共图书馆立法重要性和必要性的社会认知程度，也会影响到公共图书馆事业政策体系的构建。

一个公共图书馆免费开放、公共财政给予支持的政策，解决了中国公共图书馆事业发展的重大理论问题和现实问题，推进了公共图书馆事业发展的速度。而其他影响中国图书馆事业健康发展的一系列重大问题，比如公共图书馆层级设计问题、公共图书馆布点布局依据问题、公共图书馆岗位准入制度问题、乡镇图书馆及村图书馆办馆主体问题、民办图书馆法律地位问题，等等，都还需要制定相应的政策来加以调整。

3.2事业发展保障体系不健全

公共图书馆是公益性文化服务机构，由地方政府主办，主要由公共财政予以支持。所以，除了中央统一的政策外，公共图书馆事业还需要有一个健全的发展条件保障体系，需要得到地方政府制度化的认可和重视，在人力资源、财力资源、空间资源等方面得到地方政府制度化的一贯支持。

现实中，我们发现在这些方面还存在比较大的问题。比如，中央文件规定，为支持公共图书馆免费开放，由公共财政按统一标准对各级公共图书馆进行年度经费补贴。具体执行上，规定西部地区中央财政和地方财政分别承担比例为8∶2，中部地区为5∶5，而东部地区则为0∶10。在实地调研中，我们发现一些地区并没有按照中央政策完成地方财政应该承担的补贴任务，以至于出现中部地区一些县级公共图书馆实际只拿到了中央财政每年10万元的补贴经费，而一部分西部地区县级图书馆只拿到了每年16万元的补贴经费。之所以会出现这种现象，表面上看是地方财政困难，实际上则是地方政府对公共文化服务事业的不理解、不重视和不支持，地方政府的态度直接决定了地域内公共图书馆事业的发展水平。

在公共图书馆人力资源方面也存在很大问题。由于缺乏统一的政策和计算方式，公共图书馆的人员编制定额缺少政策依据。笔者所在的省份，有的山区县级图书馆仅仅有3-4个人员编制，而某个平原县的图书馆就有50多个编制。我们都知道，作为一个省级公共图书馆，海南省图书馆全馆才有20多个编制。到底是按照什么标准来测算和决定着公共图书馆的人员编制定额呢？是服务人口、馆藏文献数量、图书馆建筑面积？需要有一个统一的政策。属于图书馆人力资源方面的问题还有诸如馆长人选的条件与责任、图书馆工作人员等条件与激励制度等。

同样，图书馆空间资源也存在问题。从积极的心态上说，我们希望各地区都能建设更大更好的公共图书馆，以使更多读者享受到公共文化的福利。但是，决定图书馆空间面积的依据是什么？《公共图书馆建筑标准》已经给出了参考答案，而我们在实地调研和文献阅读中却经常能发现，实际决定图书馆新馆建筑面积的直接因素是地方政府主要领导人的主观意愿。这种抛弃科学论证而拍脑袋的决策过程，也应该是中央力推依法立国的初衷之一吧。另外，一个地区，是建设一个超级豪华的图书馆，还是建设一个分布在居民家门口的中小型图书馆体系，也是图书馆空间资源使用需要认真讨论的话题。

3.3事业发展整体不平衡

在公共图书馆事业发展到处莺歌燕舞的表象下，我们还必须重视事业整体发展不平衡的问题。尽管各地公共图书馆与各自的过去相比都有了较大水平的提升，但是，如果横向比较，我们会非常明显的看出，受地方经济发展水平、地方政府态度和公众需求程度等因素影响，我国的公共图书馆事业发展仍呈现不平衡态势：（1）不同地域之间公共图书馆发展不平衡；（2）大中型图书馆与小型图书馆发展不平衡；（3）城市图书馆与农村图书馆发展不平衡。

表2　2012-2013年全国各地区公共图书馆人均购书经费（单位：元）

表2从全国不同省份公共图书馆2012-2013年的人均购书经费角度，可以很好地揭示出上述的第一个不平衡。我们可以看到：（1）全国平均水平依然整体偏低；（2）除国际化大都市上海地区人均购书费以7元以上一枝独秀外，其他地区最高的也只有人均2元多，2013年最低的省份人均购书费仅仅才到0.30元左右；（3）从地区水平来看，东部地区领先理所当然，而中部地区平均值居然连续两年都落后于西部地区平均值，其中原因值得深思；（4）可能与西部大开发等相关政策有关，这些年西部地区整体水平正在逐步改观。

4　纲举目张：公共图书馆发展路径

要想解决中国公共图书馆事业发展所遇到的所有问题，需要国家层面统筹解决，这需要等待更好的历史机遇，需要一定的时间。笔者也很难针对前面提到的问题给出适合的解决办法，只是认为如果我们做好了下面这样一些工作，我们事业发展的速度可能会更快一些，步子走得更加健康一些。

4.1政府主导，海纳百川

公共图书馆是为了满足公众阅读需求、保证公民公共文化权利的事业性、公益性服务机构，属于公共事务，必须由掌握公共权利的地方政府作为建设主体，由政府主导公共图书馆建设发展方向，协调各种社会关系，制定各种有利于公共图书馆事业发展的方针政策。但政府动用公共财政作为公共图书馆发展的主要财力支持，却不能解决公共图书馆、特别是农村乡镇图书馆和村图书馆的所有经费问题。因此，在明确政府作为公共图书馆事业建设主体的前提下，应当切实制定相关政策，吸引和鼓励各种社会力量积极参与公共图书馆建设。吴汉华在《中国民间图书馆研究》中提到“截至2010年底，纯民间的公益组织累计建立图书室的总数已超过3100家”；“私人图书馆建设方面，从2003年至2009年的7年时间，平均每年新建18所”［7］。足以证明社会力量参与办馆的重要性以及社会力量对公共图书馆建设的积极作用。

从各地实践经验上看，政府主导已经形成共识，而在吸引社会力量参与公共图书馆建设所需要的政策环境方面，还需要做更细致的工作。要从制度层面解决社会力量参与图书馆建设的社会激励制度，解决民办图书馆的社会定位问题、管理问题、经费补贴问题、服务评估定级问题，等等。只有解决了这些问题，才能更大程度地刺激社会力量参与图书馆建设的行为，才能对民办图书馆进行行业规范管理。

4.2分层定位，分类管理

这是针对国内一直通行的一级政府建设一个图书馆、不同等级图书馆试图扮演同一种社会功能而提出的解决办法。在尚无可能打破以行政区划设立公共图书馆的惯例之前，我们是不是可以提出一种“分层定位，分类管理”的事业管理理念。也就是说，不同行政区划级别的公共图书馆实行分层功能定位，而不同管理类型的公共图书馆则实行分类管理。

不同级别的公共图书馆在社会功能上应该有所区分，各自定位。省级图书馆应该属于研究型示范性图书馆，市级图书馆属于指导型图书馆，县（区）图书馆担任区域性公共图书馆服务系统中的总馆而主要承担对下属分馆和服务点的业务指导和文献资源调配任务，而城市街道图书馆和农村乡镇图书馆属于区域性公共图书馆服务系统中的节点图书馆，城市社区图书馆和农村图书馆则属于基层服务点图书馆。不同等级图书馆实现不同社会功能，不同等级图书馆干不同的事儿。

如果能重新定义公共图书馆概念，扩大公共图书馆外延，在肯定和明确政府作为国家公共图书馆事业建设主体的前提下，允许不同社会组织建设不同类型的公共图书馆。那么，针对这些不同管理类型的公共图书馆，则实行分类管理，在遵守公共图书馆基本行业规则的前提下，在管理上可以采取灵活的政策和手段。比如，按行政区建设的公共图书馆按以往办法管理，特殊读者公共图书馆（如独立建设的残疾人图书馆或盲人图书馆可由慈善福利机构管理，而民办图书馆则在由主办单位自行管理的基础上进行行业规范。

4.3重心向下，整合资源

建设覆盖全社会公共文化服务体系，让所有国民都享有公共图书馆服务的权利，当下最重要的任务就是改变以往公共图书馆建设重心偏上、重点服务城镇人口的做法，着力建设农村乡镇图书馆和村图书馆。

目前我国农村乡镇一级图书馆主要由乡镇综合文化站图书室承担，而村级图书馆则基本上是多渠道建设：有由国家新闻出版总署力推的农家书屋，由文化部建设的文化共享工程基层服务点，有农村居民自办家庭村落图书室，还有社会力量援建农村图书馆。当然，也有由当地公共图书馆领衔的总分馆体系中的基层分馆。在实地调研中我们可以发现，在乡镇综合文化站和村公共服务中心的图书室门口，既挂有“农家书屋”牌匾、“文化共享工程”牌匾、“公共电子阅览室”牌匾，还挂有“外来工书屋”“计划生育书屋”“职工书屋”“科技书屋”“留守儿童书屋”“老龄书屋”“八一书屋”等各种牌匾，以及党员远程教育终端的牌匾。这种多渠道建设图书馆的模式出不了管理效益，许多地方的村图书馆成为了面子工程和不能长久运作的样子货。

根据现有许多地方的成功经验，笔者认为，一要重视农村图书馆建设，把乡镇图书馆和村图书馆建设作为公共文化服务体系重要的事业基础；二要整合现有多种资源，建立统一的村图书馆。只有这样，才能使农村图书馆长久稳定发展。具体运作方面，需要地方政府统一协调并提供政策引领，当地县级公共图书馆组建地域性总分馆体系并进行业务指导，由村委会自主管理提供日程服务。采取多种措施吸引社会力量和个人支持村图书馆建设，由地方政府文化主管部门定期进行服务等级评估。

4.4网络管理，联盟合作

在长时期按照行政区划建立公共图书馆的运行机制和管理模式下，要想实现覆盖全社会的公共图书馆服务体系，就必须转变办馆观念和管理思路。目前，我们无力改变依据行政区划来建设公共图书馆的管理模式，但可以把行政区划与服务人口、服务半径结合起来模式建设公共图书馆总分馆服务体系，借助各种社会力量以形成合力，充分发挥公共图书馆各种资源的社会作用，实现公共图书馆服务均等化目标。

目前国内已经出现了许多总分馆服务体系建设的成功经验。但是，需要注意一是要寻找到能真正解决老百姓家门口一公里享有公共图书馆服务的办法，二是要充分发挥县级图书馆作用解决好农村人口享用公共图书馆服务的办法。在这方面，张家港市公共文化服务“网格化管理”的经验［8］，和安徽省在全省推广金寨县“县级图书馆（总馆）——乡镇图书馆（枢纽）——村图书馆（服务点）”的做法［9］，值得借鉴。

至于在一个更大的地域范围实现图书馆资源共享目标，以更加丰富的图书馆文献资源满足社会公众更加多样化和个性化的阅读需求，陕西省那样的地域性公共图书馆服务联盟值得推广。

〔1〕中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定［EB/OL］.［2011-10-26］.http://theory.people.com.cn/GB/16018030.html

〔2〕胡锦涛在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告［EB/OL］.［2012-11-08］.http://cpc.people.com.cn/n/2012/1118/ c64094-19612151-1.html

〔3〕关于贯彻落实《2014年文化系统体制改革工作要点》及其《分工实施方案》的通知［EB/OL］.［2014-04-04］.http://zwgk.mcprc. gov.cn/auto255/201404/t20140409_30282.html

〔4〕〔5〕国家图书馆研究院.《2013中国公共图书馆事业发展基础数据概览》.北京：国家图书馆研究院，2014

〔6〕陕西公共图书馆服务联盟工作委员会办公室.陕西公共图书馆服务联盟工作简报，2014年11月30日

〔7〕吴汉华.中国民间图书馆研究［M］.武汉:武汉大学出版社，2014: 101

〔8〕学习张家港网格化经验，推动全国公共文化繁荣发展［EB/OL］.［2012-09-25］.http://www.zjgonline.com.cn/news/gcxw/ BSSZ/2012/09/2012-09-25148742.html

〔9〕中共安徽省委宣传部、安徽省文化厅、安徽省新闻出版局关于开展农村公共图书服务一体化建设试点工作的通知［EB/OL］.［2013-08-07］.http://www.ahwh.gov.cn/zz/shwhc/zcwj3/23683.shtml

The Basic Situation and Existing Problems of Chinese Public Library Development at the Present Stage

Yang YulinWang XiYu Lijun

The article reviews the general situation of Chinese public library development from four aspects:basic data，general and branch service system，reading promotion service and service alliance，on the basis of summarizing public reading needs，cultural development policy，library legislation process and cultural projects of benefiting people（“culture benefits the mass”projects）.This article argues that Chinese public library development has the problems of incomplete policy system，unsound security system and imbalance of the overall development.Finally，the article puts forward four development paths for reference.

Public library；Career development；Problem research

G258.2

A

杨玉麟，男，西北大学公共管理学院图书馆学专业教授。王茜，女，西北大学2013级图书馆学硕士研究生。喻莉君，女，西北大学2014级图书馆学硕士研究生。