姜方炳 柯红波

一、产生背景：景区城管执法工作面临的主要困境分析

城市管理综合执法改革虽然较大程度上缓解了“多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民”等问题，但从多年的实践情况看，城管执法部门仍处于十分尴尬的境地。例如，工作职责日益繁杂，却缺乏规范有力的保障体系;工作过程“苦脏累”，社会形象却一再地被妖魔化;工作方式日益人性化，却经常面临暴力抗法的威胁，等等。自西湖申遗成功后，景中村也成了世遗地一道独特的风景线，但随着商业化程度的不断提高，也给城管执法工作造成了一些特殊矛盾：

1.景中村高敏感性与村民低意识性的矛盾。景中村作为坐落于世界遗产区内的特殊执法区域，兼具城市管理、景区管理、村庄管理“三态并存”，其城管工作存在高标准、高要求、高敏性的“三高”特点。但基于人口结构、生活习惯和逐利需求等因素，景中村居民存在总体人口素质低、自我管理意识低、文明经商意识低的“三低”特点，这对城管工作的规范化、人性化水平提出了更高要求。

2.景中村点多面广与管控力量薄弱的矛盾。西湖景区不同于其他城市景点，没有高墙垒砌，四通八达，其独特的地理环境和高度的开放性致使景区常常人满为患，在客观上加大了执法管理难度。而与此同时，4000多公顷的名胜区中“九村六社区”的格局，形成了“点多面广”的景中村管理态势，为城管执法人员实时发现和处置问题带来了压力。

3.景中村管理需求大与设备投入不足的矛盾。景区虽已实现城管力量全覆盖，但各执法力量都以基层管理单位为重心各管一块，没有统一汇总、统一研判、统一进出信息数据，致使指挥受理中心难以准确掌握各片区的实时动态。一旦事态多发、频发，指挥协调往往不及时、不到位，各支执法力量除了疲于应付，难以顾及现场管控效果和社会效果。

4.景中村问题复杂与执法力量单一的矛盾。在具体的城管工作中，由城管执法队伍唱“独角戏”居多，面对景中村违章搭建、出店经营、拉客野导、犬类等面上管理难点，由于执法的依据不足、强制力不够，很难从根本上解决问题。此外，城管执法方式较为单一，缺少主动寻求村委、相关职能部门、身边群众和媒体等帮着去共同管理、一起解决问题的互动联动意识，以致问题处置效率不高，甚至出现执法工作能力低的认识偏差。

二、“一平台五机制”大城管模式的创新实践

（一）基本做法

针对上述问题，2013年以来，西湖景区城管执法局按照“第一时间发现问题、第一时间派遣问题、第一时间处置问题、第一时间解决问题”的要求，根据长效、精细、人本管理的原则，大胆探索构建“一平台五机制”大城管模式，其具体要素及运作流程如下：

1.搭建“一平台”即景区城管执法局综合视频监控指挥平台，使之成为景区执法工作的中枢平台，并发挥四大角色功能。

一是信息出入中心。在综合视频监控指挥平台体系中，一线执法队员在第一时间处理违章违法行为后报中队的同时知会平台，平台及时向局领导输出口径一致的信息数据。同时，通过对平台所掌握的发现问题数、信访投诉量、案件种类以及违建发现量等各类信息进行定期汇总与科学研判，为制定合理管控方案提供数据支撑。

二是动态掌控中心。通过把景区公安、景区交警、各公园管理单位视频监控信号引入指挥平台，在执法车辆上安装车载视频终端，为一线徒步巡查人员（尤其是景中村驻村队员）配备具有便携式摄像功能的“单兵作战视频设备”，实现车载移动视频管“片”、固定视频设备管“面”、单兵作战移动视频设备管“点”的结合，从而实现对景区范围内主次道路、背街小巷、公园景点的全方位、全天候、全覆盖动态实时监控，切实全面掌握景区面上管理情况。

三是指挥协调中心。局领导借助平台不仅可以实时进行面上管控，还可以通过监控系统和数字对讲指挥系统，快速指挥协调，最大限度整合、调配现有执法装备与执法力量，从而提升面对应急事件、重大保障任务时的协同作战能力。局综合视频监控指挥平台还在局（队）OA系统中新增设“业务派遣”流程，在第一时间对讲机指挥通知的基础上，还将以案卷形式派遣到责任大（中）队，从而确保问题及时查处、及时反馈、及时解决。

四是受理反馈中心。局综合视频监控指挥平台将“12319”热线和“96310”城管热线合并，使其不仅拥有投诉专线性质，还具备了提供服务热线功能。群众拨打热线，局综合视频监控指挥平台可以在第一时间提供咨询解答、派员现场处置问题甚至协调职能部门联动处理问题，从而真正帮助群众切实解决问题。

2.健全“五机制”即巡查发现、办案处理、培训考核、联动合作以及综合应急机制，使之成为“一平台”充分发挥中枢功能的可靠支撑。

一是巡查发现机制——构筑防控网络。一方面是“条状”巡查模式：成立景区管理办公室，由城管、公安、交警、运管等职能部门联合办公，每季度生成联合巡查报告;扩大景中村序化員队伍，针对景中村及其周边环境进行面上巡查;各景中村、管理处成立自查自纠队伍，对发现问题进行主动上报。另一方面是“块状”发现机制：建立以景中村为点、以驻村队员及属地中队所在地域为连接面的“子网络”，由执法队员每天定网格、定频次、定责任地开展巡查;由“一平台”协调“子网络”间的对接合作，监督各个“子网络”开展群众服务工作的情况，实现景中村管理动态数据无盲区、无遗漏。

二是办案处理机制——规范执法流程。一方面，制定《杭州西湖风景名胜区、市园林文物行政执法案件处理流程规定》、《杭州西湖风景名胜区、市园林文物行政处罚一般程序流程图》，规范执法行为。另一方面，确立城管执法的基本原则和具体工作方法：如坚持以教育劝导为主，以行政处罚为辅的人性化温情执法原则;对噪声扰民、犬类伤人、环境污染等群众反映强烈的问题履行执法半小时承诺制等等，从而营造和谐执法氛围，树立良好执法形象。

三是培训考核机制——确保长效运作。一方面，加强业务培训。以确保“一平台”的有效运作为目标，结合岗位职责要求和不同层次的执法队员的特点，制定执法业务培训制度，实行分级、分类培训，全面提升执法队伍的业务综合能力。另一方面是加强考核。以考核机制保障“一平台”在全体执法队伍中的合理使用：成立景中村管理成效评价体系，将各中队、各队员的“一平台”运用情况与落实情况纳入年度考核，同时吸纳村组织、属地单位、职能部门的考评意见，建立起权责相统一的考核机制。

四是联动合作机制——发挥协调功能。充分利用“一平台”信息共享、统一指挥功能，一改以往景区各职能部门各自为政的情况，有效联合起多方管理力量：建立与公安、交警、运管、市政等相关部门的沟通协调机制，通过“一平台”实现证据共享、信息互通、执法联动，对疑难问题进行联合处置（如景中村野导、拆违、犬类等）;建立驻村队员担任“村长助理”制度，担任执法员、宣传员、服务员的“三大员”功能;建立社会参与机制，吸纳群众积极参与景区城市管理工作（如成立“护景使者志愿队”、邀请景中村村民、村干部以“行风监督员”身份加入市民检查团），并充分发挥“一平台”即时联系大众媒体的功能，实现政府、媒体、公众对景中村的共同管理。

五是综合应急机制——强化快速反应。在制度上，充分利用“一平台”动态信息的快速共享的功能，建立起突发事件的综合应急机制，确保在突发情况下能第一时间集合有效力量，协作保障群众安全和景区秩序;在人力上，根据景中村分布广、山体多、突发事件难处理的特点，成立应急分队，建立突发事件管理力量支援机制，广泛组织参与消防、安全等演习，以有效应对景区范围内出现的各类突发事件。

（二）创新特点

1.理念创新。以“多元共治”的理念为出发点，同时在刚性的平台制度之中注入“服务就是管理”的柔性执法理念，实现了景区城管执法工作从传统管控型向服务型转变、从依靠执法部门单一主体执法向依靠社会多元主体参与管理转变、从机械执法向“贴心城管”转变、从重查处违法行为向重教育宣传与前置管理转变。

2.功能创新。“一平台五机制”大城管模式基于共享的信息数据库、便捷统一的检索程序，实现数据信息的充分共享与快速传递，形成“单一入口管理”的集约型信息平台，形成了结构设计合理、可移植性高、可维护性强的综合执法信息系统，使综合视频监控指挥平台作为景区执法工作的中枢平台的核心地位进一步凸显，实现了部门人员联动、监控资源联动、社会力量联动。

3.机制创新。在“一平台五机制”大城管模式下，“一平台”与“五机制”相互依托、相互促进，形成一个彼此良性互动的有机体系。在多方联动共治模式的牵引下，建立了业务集中、信息集中、指挥集中的大中枢，建立了一套以“发现问题—分析研判—立案处理—实时监控—执法联动—综合处置—解决问题—培训考核”为基本运作模式的执法工作机制，开启了部门联动协作的信息化通道，形成了信息资源整合共享、信息对接及时顺畅、沟通协作紧密无缝的“景区共治”格局。

三、“一平台五机制”大城管模式的实施成效

随着“一平台五机制”大城管模式的深入实施，西湖景区已初步形成了上下即时联动、部门有效协同、公众积极参与的管理格局，为杭州的美丽升级打下了坚实基础。

（一）提升了硬件水平，夯实了城管运行基础

“一平台五机制”大城管模式将传统的以人为主的“粗放型管理”转变为依托技术的“集约型管理”，具有“一中心、多层面、全覆盖”的鲜明特征，实现了足不出户也能了解面上秩序信息、调动全区力量的功能，为城管执法过程中的监控受理、协调指挥、监督规范、信息研判等工作奠定了良好的基础。

（二）优化了运作机制，提高了城管治理效能

“一平台五机制”大城管模式在信息处理和问题处置上，均以“条块结合、以块为主”、“上下联动、多方协同”为突出特征，联合多方力量有效化解景中村管理的各类矛盾，实现人力投入和时间成本的“双降低”、办事效率和管理效果的“双提升”，形成了景点区域内一岗多能、信息互通、綜合管理、联动支撑的管理格局。

（三）整合了多方资源，充实了城管执法力量

在“一平台五机制”工作模式的推动下，城管执法队伍积极开展了结对帮扶、走村入企、志愿服务等贴心服务活动，整合了来自村干部、志愿者、游客等多方面的支持力量，紧紧围绕“三改一拆”、面上秩序管理等中心工作，集中解决了出店经营、无证摊贩、“野导”等市民游客关心关注的热点难点问题，营造了健康有序的景区环境。

（四）提高了队伍素质，树立了城管良好形象

通过“一平台五机制”工作模式的建构，景区已先后在道路分类保洁、公厕分类保洁、街面保序、亮灯监管、停车监管、垃圾分类、社区城管服务室、数字城管及“12319”、“96310”热线处置等方面建立健全了考核制度，并把城管工作分项考核成绩统一纳入各单位长效管理工作考核范畴，构筑起了一套“内容全面、统分结合、层级分明”的工作评价机制。这些工作机制为提高工作效能、树立队伍形象奠定了良好的基础。

（责任编辑：李利）