钟骁勇

【摘要】 城乡新社区集聚建设是现阶段义乌市土地利用政策的核心内容，“重集聚”、“促转型”、“保权益”是该政策的主要特点。本文在评析该政策特点的基础上，结合当地实践提炼出相关政策经验做法，并进一步对政策实践存在的问题进行剖析，最后从强化法律红线、规范权益交易、做好风险防控、打造典型社区、做好政策衔接等五个方面提出政策改进建议。

【关键词】 权益 转型 城乡新社区集聚建设 义乌市

城乡新社区集聚建设是现阶段义乌市土地利用政策的核心内容，是基于农村建设用地节约集约利用要求，按照“三改一拆”原则，结合旧村改造和新农村建设的一种创新性做法。

自上世纪九十年代起，义乌就开启城镇化进程。1999年颁布实施《义乌市旧村改造暂行办法》（义政〔1999〕116號），并于2001年作了修改完善（义政〔2001〕113号），主要是以垂直房为主的旧改模式；2003年出台《义乌市城乡一体行动纲要》，提出“四个区、三步走、二十年、一体化”的总体思路；2006年出台《义乌市新农村住房建设实施办法》（义政发〔2006〕55号），积极鼓励建设多层、高层水平套房；2009年出台《义乌市城乡新社区建设实施办法》（义政发〔2009〕84号），实行高层公寓和垂直房结合的组合改造模式。为进一步推进城乡融合，改善居住环境，节约集约用地，提升城市品味，2013年7月5日义乌出台《义乌市城乡新社区集聚建设实施办法（试行）》（2013〔43〕号），旨在以集聚为抓手推动新型城镇化发展，促进用地节约和企业转型升级，把义乌建设成国际现代化城市。

一、主要特点

1、重集聚

一是空间集聚，改变了过去“四层半”的粗放利用方式，通过将集聚区范围内的492个行政村改造成55个社区，“多村联建、集中安置”模式使土地利用率和节约程度得到大幅提高；二是产业集聚，通过建筑形态实现生产与生活分离，将原来分散的物流、仓储、生产、商业等产业集聚在一起；三是人口集聚，集聚区建设涉及人口约20.7万人，随着建筑与产业的集聚，必将推动人口的集聚。

2、促转型

义乌作为国际贸易综合改革试点城市，正面临新型城镇化、产业转型发展新机遇。城乡新社区集聚建设改变原来分散的以村为单位的改造模式，实行统一规划整改、功能分区，建立“网格化管理、组团式服务”机制，完善教育文化、医疗卫生等公共配套设施，使群众生活质量、城市品味得到提升，有助于城乡统筹发展、产业转型升级。

3、保权益

关于农民权益的保障是城乡新社区集聚建设的重要内容。首先，集聚小区地理位置好、交通便利，一旦入市交易农民将获得可观的收益，体现了“予民于利”的政策原则。其次，财政补贴项目建筑设计费、代建费、奖励资金、农户过渡补助费、置换房购置优惠、物业补助等降低了农民集聚成本。最后，参加集聚建设的农户可享受城镇居民养老、医疗、就业等保险，享有城镇居民职业培训、就业服务等同等权利，并继续享有原村级集体经济组织除宅基地以外的其他权益，保障了集聚后农民的可持续生计。

二、经验做法

城乡新社区集聚建设是旧村改造模式的创新升级，为促进城乡新社区集聚建设，义乌市2013年7月出台了43号文件《义乌市城乡新社区集聚建设实施办法（试行）》（下文简称《实施办法》），2014年6月和8月出台了《义乌市城乡新社区集聚建设实施细则》和《义乌市城乡新社区集聚建设置换权益交易办法（试行）》。

1、政府主导，市场运作

设立义务城乡新社区集聚建设领导小组，由市委市政府、发改、国土、规划、财政、农业、环保、行政执法等政府部门成员组成，负责制定建设工作计划和任务，并对完成情况进行考核，统筹协调部门职责，解决疑难问题，同时全面监管项目实施建设情况。设立社投建设公司，注册资本由财政注入，公司承担项目业主职能和发挥融资平台作用，负责统筹协调新社区集聚项目的规划建设工作，运作前期由财政按每平方米400元补贴，不足部分通过市场运作解决，实现收支平衡。此外，引入代建机制，市政府与绿城集团签订战略合作协议，通过有丰富经验的房地产公司代建，有助于提升小区的规划设计、房屋品质。

2、保障需求，兼顾公平

城乡集聚区建设充分考虑农民的建房需求，在置换标准上确定了较高的系数，如村集体组织成员的合法住宅面积基数为100平方米（最高不超过140平方米），那么按照1：5的置换系数村民可换得500平方米的面积，其中3/5为高层公寓面积，2/5为产业用房面积。为避免住房特困户等群体因置换面积少而造成的不公平问题，《实施办法》还提出可按人口计算面积（标准为每人175平方米）。

3、统筹规划，规模建设

成立专门领导小组统筹全市城乡新社区集聚建设工程，资格确认、土地征迁、房产置换、建设方案等均需层层上报、严格审批，改变过去由每个村单独规划建设的局面，形成规模化建设，有利于加强工程规划监管，改善公共配套设施，消除目前四层半普遍存在的“三合一”现象，既改善了群众的居住环境，又实现了节约集约用地。

4、置换升级，价值凸现

集聚建设对象可根据实际情况，在选择高层公寓的同时，剩余可置换权益面积还可以在相应地段通过选择产业用房、商业用房、商务楼宇、货币等一种或多种方式置换。高层公寓、产业用房、商业用房、商务楼宇之间可以按比例置换。此外，在全市范围内可根据土地级差确定置换标准进行跨区块置换。置换取得的房屋具有完全产权，土地性质为国有出让，可以直接入市交易。通过置换国有建设用地将集体建设用地价值显现出来，既满足了群众生产和住房需求，又增加了农民财产性收入。

5、政策惠民，角色转型

城乡新社区建设强调以人为本，实现“人的城镇化”。《实施办法》的置换标准、方式以及价格制定考虑到农民参与集聚后居民身份、生活方式、生产方式的转变，项目配套政策通过权益交易、资金奖励及补助、社会保障等形式降低农民集聚成本，满足农民对房屋价值的追求，赋予农民享受城市教育、医疗、就业的权利，真正实现农民市民化身份的转变。

三、存在的困难和问题

1、观念转变不易，垂直偏好强烈

农民意愿是影响集聚区建设成效最重要的因素之一。在义乌繁荣的小商品市场辐射作用下，部分农村宅基地隐形市场异常活跃，很多农民依靠宅基地出租出让便可获得高租金、高回报，宅基地对于义乌农民来说，可谓是“坐地生财”的金山银山。再加上农民对城乡集聚新政策前景的疑虑以及年长老者浓厚的乡土情节和风水观念，将会阻碍集聚政策的顺利实施。

2、建设成本偏高，资金筹集困难

高层公寓、商业楼宇、产业用房等建设成本相比传统的垂直房偏高，即便按成本价计算，每平米建设成本也在3000元左右。虽然政府通过奖励资金、置换房优惠、过渡补偿金等方式对农民进行补贴，但由于置换比例大，建房总价高，对于家庭经济水平低的农民来说负担过重，容易因资金问题影响集聚建设进程。

3、房产市场饱和，置换流转风险大

目前房地产市场趋于饱和，去库存压力较大，置换权益交易制度让集聚建设房屋同等入市成为可能，直接影响房地产市场供应量，可能造成房价持续下跌，置换权益价值缩水，根据“转嫁效应”，置换带来价值损失会转嫁到参与集聚的农民身上，严重影响农民参与集聚的热情，甚至会造成楼市震荡，引发系统性风险。

4、集聚规模过大，政策衔接不当

目前義乌市旧村改造、新农村建设与城乡新社区建设同时进行，面临着新旧政策的衔接问题。之前旧村改造和新农村建设，因为用地指标、村级班子等问题，时间一般拖得比较长，有的群众房子拆了2—3年还没安排建新房。虽然集聚区新政策明确要求做到“以房等人”，老百姓签订置换协议并拆房后可以直接拎包入住，但由于集聚区建设规模大、程序多、周期长，使得部分旧村改造遗留下来的住房特困户、危房户难以得到妥善安置，严重影响了其正常的生产生活。

四、对策建议

1、强化法律红线，做好政策解读

根据《土地管理法》相关规定，农村集体土地不允许自由买卖，各级国土资源管理部门应强化法律红线意识，做好监督管理，及时遏制农村宅基地私下流转入市现象。同时，加强对城乡新社区集聚建设相关政策的学习培训，通过电视台、报社等新闻媒体，做好《实施办法》等政策解读和宣传工作，推动新政策落实到位、深入人心，使广大农民转变观念、接受政策，达到干部精通、群众熟知的目的，为贯彻落实提供思想认识基础。

2、规范权益交易，拓宽筹资渠道

按照《物权法》、《土地管理法》和《土地登记法》的相关规定，以《义乌市城乡新社区集聚建设置换权益交易办法（试行）》为指导，尽快建立置换权益交易平台，并选择条件成熟地区试运行，及时发现存在的问题，调整完善现行政策，规范置换权益交易流程，加强交易管理，通过置换权益流转进一步降低集聚成本，解决家庭贫困户参与集聚的资金需求。

3、调节土地供应，做好风险防控

国土资源管理部门应加强土地供应调控，减少对房地产开发项目的土地供应量，严格控制集聚房屋入市规模。探索构建置换权益交易风险防控体系，逐步出台权益交易风险监测制度、评估制度，通过对相关指标的动态监测与评估，掌握风险产生及其强度，以便及时、有效、有针对性地做好风险防控。

4、打造典型社区，促进政策完善

全市共规划64个集聚区，目前已有北苑街道、稠江街道、城西街道、江东街道、后宅街道、佛堂镇及义亭镇等7个区块正着手实施启动工作。应结合当地实际情况，选择一两个条件成熟地区开展试点工作，尽早发现问题，听取群众诉求，改进工作方式，致力于打造让农民满意的现代化新型社区，同时注意总结经验，及时调整完善政策，进而在全市范围内推广。

5、整合行政资源，做好政策衔接

按照“因地制宜、分类指导”原则，各级政府部门应各司其职，明确分工，保障旧村改造、新农村建设工作顺利完成，将城镇新区范围内的农村和未参加旧村改造的农村纳入城乡新社区集聚建设范畴，集中力量促进新政策的实施推广，并优先保障旧村改造遗留下来的困难群体的合法权益，做好新旧政策衔接工作。

【参考文献】

[1] 佚名：义乌市城乡新社区建设主攻三大集聚五个统一[J].领导决策信息，2013（8）.

[2] 盛妍：农村建设用地集约利用研究——以义乌城乡新社区建设政策实践为例[D].浙江大学，2011.

[3] 骆洪法、鲍小龙、赵品龙：建立新型社区治理机制 助推城乡新社区集聚建设[J].新农村，2015（2）.

（责任编辑：张琼芳）