政府合作治理雾霾的理论依据、现存缺陷及模式选择

2015-10-21汪旻艳

中共天津市委党校学报 2015年5期

汪旻艳

[摘要]灾害级别的负面影响、立体多维的形成原因、复杂常变的作用机理、较为一致的经验教训等诸多因子凸显了政府合作治理雾霾的重要性和迫切性。虽然治理雾霾呈现出良好势头，但是政府纵向互动不足，政府合作组织化、规范化程度低，法律法规先天不足等成为现实政府合作的主要缺陷。府际关系理论、公共产品理论和协同治理理论则是化解上述不足并强化政府合作的学理依据、思路启示和方法借鉴。未来政府合作治理雾霾的前提基础是构建系统完备、协调高效的法律体系和政治制度，而中央主导—地方参与型和地方主导—中央辅助型则是两大模式选择。

[关键词]雾霾治理；跨界区域；政府合作

中图分类号：D633文献标识码：A文章编号：1008410X（2015）05005207

高度重视雾霾问题并积极防治已成为全国共识和自觉行动，政府采取了多项举措，也取得了一定成绩，但雾霾现象仍呈现持续时间长、扩散范围广、负面影响大、周期性爆发的状况。造成如此窘境的原因复杂，但缺乏有效的政府合作是关键，因为雾霾治理不仅是技术问题，而且是一个大的整体性、系统性工程，需要理顺跨界区域、政府层级、政府部门之间的关系，实现统筹规划与合作共治。

一、加强政府合作治理雾霾的

三大理论依据治理雾霾需要强化政府合作，固然与污染物产生的多地性、流动性、扩散性和跨区域性相关，与国际国内治理的经验教训相关，但更应该立足于科学的理论而探寻路径，即中央和地方政府之间、地方政府之间、各政府部门之间进行合作，从而最大程度提高公共服务水平和公共利益的理论回应和理论预期。

（一）政府间关系（府际关系）理论是解释雾霾治理政府合作共性要求的基础理论

一般而言，广义的“政府”区别于一切单一的社会机构，包括制定法律（立法）、实施法律（行政）和解释法律（司法）的机关。狭义的“政府”等同于“行政机关”，即国家意志的执行机关。本文基于“狭义”政府的概念对政府间关系（IGR，简称府际关系）理论进行简要描述。美国学者克莱德·F.斯奈德于1937年最早提到了“府际关系”这个名词，但是没有说明其来源，也未进行概念界定。威廉·安德森于1960年进行了周延性定义，认为府际关系指“美国联邦政府系统内各类和各层级政府间的一种重要活动与互动作为”[1]（P3）。以上对府际关系的初步认识，随着府际关系表现形式的多样化，其实际内涵日益丰富。我国学者对此也进行了深入的研究和探讨。林尚立认为：“虽然政府间行政关系所包含的内容十分广泛，但从决定政府间关系的基本格局和性质来看，政府间关系主要由三重关系构成：权力关系、财政关系和公共行政关系。”[2]（P7071）谢庆奎认为以上关系不足以概括府际关系的全部，利益关系是大前提，是府际关系的真内涵。府际关系的特征除了具有普遍意义的“范围广、持续灵活的动态关系、人际性、公务员主体性、政策影响性”[3]（P252254）以外，还体现为“执行性、应付性、自创性、协商性”[4]。府际关系的实质是“政府之间在垂直和水平上的纵横交错的关系，以及不同地区政府之间的关系。它所关注的是管理幅度、管理权力、管理收益的问题”[4]。由此可见，府际关系实际上是政府之间的权力配置和利益分配的关系。

20世纪80年代以来，各国在行政改革中形成了较为一致的做法，即注重地方政府间关系的稳定与持续发展，其出发点主要体现在三个方面：第一，推进可持续发展战略实施及环境保护与经济协调发展的需要；第二，区域经济发展失衡和解决就业等社会问题的需要；第三，各地方政府整合资源提升竞争力的需要。20世纪90年代以来，中国府际关系的外在表现发生了较大变化，特别是地方政府间关系日趋多样性，并渐进发展为以横向互动为主。针对雾霾污染，跨区域地方政府之间更应进行合作共治，进一步理顺府际关系，在自觉自愿、共同发展的基础上，通过联防联控、横向财政合作等方式实现公共利益的最大化。

（二）区域公共产品理论是阐释雾霾治理需要政府合作的个性理论

区域是多个政治单元在横向之间形成的特殊空间关系体系，其突破了传统的行政区界划分，是一个可界定为社会区域、行政区域抑或是自然区域、经济区域的复合概念。因划分依据和标准的不同，就我国而言，区域可以划分为多种类型（见表1）[5]（P1415）。当前，政府所面临的公共问题已经不是单一、个别、简单的社会问题，而是相互关联、相互制约、复杂多变的问题，区域公共问题更具整体性和系统性。有效解决区域公共问题的关键在于作为供给主体的政府提高区域公共产品供给的数量和质量，最大程度满足公众的公共利益。

按照萨缪尔森的定义：“公共产品是这样一些产品，无论每个人是否愿意购买它们，它们带来的好处不可分割地散布到整个社会里。”[6]（P571）这一经典定义从消费的角度出发，包含了界定公共产品的两个重要标准：非竞争性和非排他性。以此为标准，可以将物品划分为四大类：公共资源、纯公共产品、俱乐部产品和私人产品（见图1）。基于公共产品外溢性范围的不同，“区域公共产品是指其利益惠及一个确定的区域的公共产品” [7]（P12），跨越单个主权实体、管理主体的管辖范围是其区别于其他公共物品的主要依据。

根据外溢意义上的划分，雾霾治理所供给的公共产品即属于跨越两个以上相同或不同管理层级或部门之间的区域公共产品，其超越了传统的行政区划边界，外溢化和无界化的特征非常明显。这种特殊的公共产品的需求和供给更为复杂。第一，雾霾治理是广大公民一致而普遍的利益诉求，如何合理表达诉求并达成社会共识，并积极开展集体行动需要有效的利益整合机制为载体。第二，区域公共产品供给关涉各管辖主体自身能力的大小以及利益与成本分配问题。各管辖主体存在利益的博弈，很容易出现“囚徒困境”。当雾霾治理的动力不足甚至没有动力的时候，各管辖主体不愿承担义务，导致区域公共产品供给失效。因此，建立有效、灵活的供给制度安排和区域间的协调共治机制就显得尤为迫切。endprint

（三）协同治理理论是指明政府合作治理雾霾的直接理论

作为自然科学中的协同论和社会科学中的治理理论的交叉理论，协同治理是探究复杂系统中各种因素或者各子系统之间既相互竞争又相互合作的科学。协同超脱一般层面的合作，有别于简单的协调，是一种具有较高层次，内涵丰富的集体行动。这一理论对于解释社会系统协同发展有着较强的解释力。

联合国全球治理委员会对协同治理的定义是：“协同治理包括公共、个人、私人机构全部的管理共同事务的行动。协同调和各种矛盾和利益冲突，在连续的作用过程中产生合作。协同过程需要在法律约束框架内进行，也需要依托于一定的体制和非正式的协商。”[8]（P4546）在雾霾治理这一复杂系统中，各子系统相互影响、相互依存且关系复杂，只有各利益主体在协作、共赢的框架中共同推进，才能实现整体调和、有序发展。协同治理主体的关系是对等而非单向的，协同治理的权威是分散而非集中的，这意味着当出现利益冲突的时候，权力强势方并不一定具备说服弱势方的绝对权威，参与解决矛盾的各方主体可依托各自的资源优势获得博弈的资本，这就形成为了实现共同利益而努力的强大动力源。在系统内部，各子系统通过信息沟通、反馈和谈判达成一致，在自组织的协调下，进行系统内部的结构再造和机制优化，从而实现资源的协调增效，最终有效治理雾霾污染。

二、我国政府合作治理雾霾

存在的多维缺陷“建立生态社会的战略必须依靠合作型生态地区的方式，只有这种方式才能以一种重新唤起的与社群利益休戚相关的意识去替代对竞争优势的不懈追求。” [9]（P173）雾霾治理中主体间合作行为的动机不会是主动趋利，而是避害，这就决定了雾霾治理开展政府合作必然面临着困境，特别是内生动机的、自发的、自下而上的、自组织的协同行动机制很难出现在政府合作治理中。

（一）政府纵向互动不足

1970年地球日，时任美国总统的尼克松迫于民众压力而成立了一个特殊的部门：美国环境保护署（EPA），目的在于解决因联邦政府机构缺位而长期困扰美国的环境污染问题。自1970年以来，EPA一直致力于营造一个更清洁、更健康的环境，在国家的环境科学及相关调查、教育和评估方面具有领导地位。EPA和其他的联邦机构、州和地方的政府及印第安保护区紧密合作，负责调查各种环境计划并制定国家环境标准。EPA在美国设立了10个大区，通过各大区的区域环境办公室执行环保法规，进行综合管理和环境监督，协调府际关系，解决跨界环境问题。

目前我国在实施雾霾长效治理方面，同样也面临区域性权威机构缺失、政府纵向统筹规划力度不足的难题。现行的空气污染防治法规规定各地方政府对当地的空气质量负有不可推卸的责任。该规定条块化色彩非常浓厚，对区域空气质量防治主体、区域协调治理等核心问题并未进行详细、明确的界定。在我国单一制的多重行政层级体制下，该规定对各级政府如何应对区域空气复合污染问题，如何强化区域空气监测及评价，如何以区域协调、联动防控空气污染方面显得解释力不足、指导性差，加之我国的属地管理原则赋予地方政府一定的管理权限，极易滋生地方保护主义。长三角地区和泛珠三角地区作为典型的跨界区域，合作机制相对较为健全，而京津冀地区的横向区域合作体系发育相对滞后，协调程度远不如以上两大区域。此外，北京与天津的直辖情结严重阻碍了高层次合作协调机制的建立和大北京地区的整合发展。河北省“十二五”规划期间制定实施了京津冀区域大气污染联防联控规划，以落实京津冀城市群大气污染防治统一规划、统一监测、统一监管、统一评估、统一协调的总体要求，但执行效果并不是特别理想。综合来看，以上三个跨省都市圈的合作机制，都是地方政府自发行为，缺乏中央政府相关职能部门的指导和参与，这使得现有合作机制在面临一些重大区域利益问题时，缺乏应有的权威性，实效性较差。

（二）地方政府集体行动形成困难

单个地方政府的自利行为往往导致对区域整体的不利甚至是有害结果，跨区域的雾霾治理必然涉及制度方案的选择，即处理以自身利益最大化为目标的理性策略安排与集体非理性的矛盾。奥尔森认为：“即使一个集团中的每一个人都非常具有理性，并且都以追求自我利益为最大目标，即使同处于一个集团，在共同的利益和目标都达到后，他们仍然不会主动采取措施来追求整个集团利益的最大化。”[10]（P2）雾霾治理政府集体行动动力不足的主要原因在于两个方面。

其一，追求各自利益最大化的成员，最终没有导致整体利益的最优化。在雾霾污染区域的跨界特征和政治体系的碎片化现状耦合状态下，空间差异和多个地方利益主体并存，往往形成政府集体行动的动力性障碍。政府本身也是“经济人”，在“官员政治锦标赛效应”指各地官员尤其是各地主要领导干部在上级政府各项考核指标之下为了脱颖而出，成功实现官职晋升所采取的各种行为对其所在行政辖区带来的影响。的影响下，各地方政府很大程度上还是以发展各地经济为目标，在制定政策、规划和相关立法中，没有充分考虑环境污染问题，导致经济发展与环境保护的割裂。在政府合作方面，地方政府基于经济利益，建立起“强—强”与“强—弱”合作模式，其中又以“强—弱”模式最为稳定，然而此模式容易拉大地方政府之间的差距，在缺乏对相对弱势和利益受损的地方政府利益补偿和利益保障的情况下，弱势一方将会主动撤出合作，使政府合作无法继续进行。

其二，即使存在社会共同利益，合作成员也不会主动采取合作性的集体行动来达成共同利益。之所以难以达到集体行动的一致性，主要原因在于理性的个人在实现集体目标时往往具有搭便车的倾向，“除非存在强制或其他特殊手段以使个人按照他们的共同利益行事，有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的利益”[10]（P2）。近年，入冬以后上海、杭州、成都等地空气质量严重下降，其主要成因是北方输入性污染的影响。这就如同河流、湖泊的上游地区向下游地区排污，造成下游地区水质下降，损失惨重。全国环境监测总站的实时发布系统显示京津冀区域经常出现空气重度污染，每当冷空气南下，北方输入性污染就会导致江南城市PM2.5指数在短时间飙升，甚至波及华南地区，这几乎成为一种常态。“上游”地区的产业结构和经济发展水平降低了其治污的意愿，无形中增加了“下游”地区的雾霾治理成本，政府合作治理较为困难。endprint

（三）政府合作组织化、规范化程度低

虽然在雾霾治理方面部分省和重点区域开展了积极有效的政府合作，并形成了一系列合作机制，其中《长三角区域落实大气污染防治行动计划实施细则》较有代表性，这是由上海、江苏、浙江、安徽和环境保护部等于2014年1月7日在上海召开的第一次长三角区域大气污染防治协作机制工作会议上制定的，但应当看到，当前雾霾治理的政府合作方式主要以非常设的集体磋商会议为常态，没有形成相对规范的制度化会议，在触及实质利益的时候往往因分歧而无法达成共识，即使制定了制度性协议，也因缺乏法律效力使得共识的稳定性较差。长三角地区居民人均可支配收入存在较大差异，三省一市中的上海、浙江和苏南地区经济较为发达，安徽和苏北地区的经济水平相对落后。因此，尽管三省一市的行政领导在雾霾治理方面都表达了合作共治的良好愿望与决心，但在具体执行中，各地、市、县仍会表现出不同的利益诉求。又如京津冀三地高层官员的沟通和合作仍处于初级阶段，虽然有领导小组、市长联席会议、环渤海区域经济合作联席会议以及各种形式的协调会和合作论坛，但是组织形式松散，协调力度和效度不佳，合作协议的执行效果也有待加强。

此外，政府合作机制缺乏规范化，各种机制处于条块分割的状态，合作效率低下。在我国传统的“条块分割”政治思维模式的影响下，地方政府之间缺乏必要的横向合作与纵向互动，片面依靠中央政府的指挥和指令，从而缺少沟通与信息交流，不能有效地整合与利用优势资源，使雾霾污染不断扩散逐步形成跨区域问题。

（四）法律规范先天不足

就我国已有的立法体系而言，多部法律法规已涉及雾霾治理问题。（1）《大气污染防治法》。该法规对大气污染防治的监督管理体制、主要的法律制度、防治燃烧产生的大气污染、防治机动车船排放污染以及防治废气、尘和恶臭污染的主要措施、法律责任等均做了较为明确、具体的规定。（2）《大气污染防治行动计划》（以下简称《行动计划》）。为切实改善空气质量，《行动计划》要求2017年全国地级及以上城市可吸入颗粒物浓度（PM10）比2012年下降10%以上，细颗粒物浓度（PM2.5）也有具体明确要求，例如京津冀地区是25%、长三角是20%，而珠三角则是15%。到2017年，全国重污染天气较大幅度减少，京津冀、长三角、珠三角等区域空气质量明显好转，全国空气质量总体改善。（3）地方性政策法规。针对雾霾污染问题，我国一些地方政府也采取立法手段，制定了区域性大气污染防治条例，如分别于2014年3月1日、2015年3月1日起施行的《北京市大气污染防治条例》和《江苏省大气污染防治条例》。这种自上而下的立法模式，其弊端主要在于立法形式多样化、层级不规范，程序制度缺失，纠纷解决机制简单，容易造成各自为政的现象。

当前我国还未出台关于各级政府合作的较为完善的法律法规，虽然有些法律涉及这方面，也只是对各级政府在各自管辖区域内的管理职权做出了规定，对于上级政府在处理跨区域事务的职责，以及地方政府在政府合作中的责任与权力等缺乏具体的规定[11]。因此，当同级地方政府在合作中遇到具体问题时，由于责任无法厘定容易造成相互推诿、争权夺利的局面。而且由于合作机制法律法规的不健全，无法对政府合作治理过程进行有效监督，影响雾霾治理的最终效果。

三、强化我国政府合作治理雾霾的

模式选择和制度建构作为一项系统工程，雾霾治理政府合作需要整体规划，必然涉及纵向政府间的压力传导，横向跨区域的利益协调以及完善的政府合作法律规范。

（一）建立立体化政府合作治理模式

府际关系的调整与重构关涉政府职能转变及国家治理层面，特别是在雾霾治理中，发挥中央主导作用，超越地方管理权限，具有重大意义。在跨界区域组织管理中，要坚持集权与分权相结合、中央政府与地方政府联动合作的原则，在中央政府进行精准有效宏观调控的大背景下，加强地方政府的横向合作，发挥其积极性，从立法和政策上，加快帮助地方性区域组织的发育和成长，破解影响区域合作的体制、机制等瓶颈问题，实现跨界区域治理的规范发展与整合发展。

首先，构建中央主导—地方参与型合作治理模式。可以考虑建立国家级别的管理机构，比如国家区域管理委员会，通过不同部委的跨部门合作实现雾霾区域合作治理的协调管理，以国务院所属机构，如国家发改委、工信部、农业部、环境保护部等作为其成员，统一解决雾霾跨界区域治理问题。

其次，构建地方主导—中央辅助型合作治理模式。中央对区域发展战略的宏观调控与资源合理配置固然重要，但属于区域公共产品的雾霾治理问题，还需地方政府以平等、互惠的态度积极进行协商予以解决。在这方面，可以充分借鉴美国的做法，在协调机构上，建立若干跨省机构和组织履行此项职能；在协调方式上，采取跨州的州际协定和政府横向合同的方式以保证合作的效果。我国也可因地制宜设立以地方政府为主导的实体性省际组织或跨省机构。一是建立具有一定权威性的区域大气污染治理委员会。其成员由区域各地方主要行政领导担任，席位稳定，人员流动，且保证会议可以定时召开。主要发挥协调、指导作用，共同处理跨区域雾霾污染问题。二是建立空气质量监管机构，其主要职责是进行空气检测，开展区域联合执法合作和情况通报，集中整治违法排污企业。组织开展对区域雾霾污染防治重点项目情况和城市空气质量改善情况的评估考核。三是建立区域雾霾治理的联络机制，加强各地方政府间的交流与合作。集中国家和区域内各省市在舆论宣传、环境监测、气象预报等方面的资源优势，构建区域联动一体的应急响应体系；建立会商交流和信息共享机制，加强污染控制经验的交流，加强监测数据共享，运用信息化手段搭建合作交流平台，共同开发应用系统。

（二）建立跨区域的利益协调机制

利益协调是在充分肯定各利益主体利益正当合法的基础上，通过竞争、协商、合作、体谅、妥协等途径建立制度化的契约，将多元利益诉求保持在合理和理性的限度内。好的利益协调机制不但能成为雾霾治理政府合作机制发展的推动力，而且可以跨越合作机制发展的制度性障碍。美国南加州地区治理大气污染的经验值得借鉴。为了实现跨地区合作应对空气污染，南加州地区联合成立了南海岸空气质量管理局，负责制定区域空气质量管理规划和政策，要求所辖区域合理分摊治污费用，从而解决了污染源与受害区域不一致的问题，成为区域联防联控的典范。在我国，基于多样化和差异化的地方利益，在雾霾治理中可以考虑建立动态的关系模型，从而建立有效的利益协调机制（见图2）。在利益协调的具体措施方面，可以将政府横向财政转移支付机制应用于雾霾污染防治，主要是解决对污染源的治理、监督和整改的力度、成效和意愿。排污问题的解决要关注污染源地区的问题，因为从源头上看，治污首先必须控污，限制和减少污染排放，这其中最为关键的是污染源特别是排污地区的监管，必须调动和提升相关区域主管职能部门的积极性和主动性，而利益是解决问题的现实手段。具体就是由受污染地区政府将财政收入和专项资金有序转移到排污地区，这种横向支付能够改变因为收入差距而形成的治理污染的动机和意愿的不足，并在此基础上进行卓有成效的监督和整改。当然，实施过程也需要特别注意横向转移支付中可能出现的问题，确保横向转移支付以专项资金的形式使用。endprint

（三）建立健全政府合作的法律制度

有学者提出中国也应该借鉴发达国家特别是美国的成功经验，诸如统一州法全国委员会和建议性州立法委员会[12]，建立包括政府司法部门领导、律师、法学专家和高校学者等在内的特定机构来协调不同区域的行政立法工作。区域行政立法协调委员会通过收集、整理区域内地方政府规章、各地的立法计划和立法建议，审查各地规章草案，协调现存地方冲突的方式促进地方政府在行政立法领域的合作。

以京津冀区域为例，该地区的立法协作机制可以从三方面着手。一是共同协商起草法律法规文本。京津冀所辖区域的地方立法主体共同规划区域内立法主题，形成定期联络制度，成立联合工作组就共同问题联合调研，主动互通信息，不仅了解当地雾霾防治的实际情况，而且了解毗邻地区的治理水平和治理条件，发现立法中的最大相似性，及时协调法律法规中可能出现的冲突。二是采用示范法的形式。所谓示范法的基本操作步骤如下：向不同主体包括官方部门及从业人员和半官方的法律机构及民间人士多渠道收集相关的规范性文本，将这些文本提交给不同层级的立法部门，在此基础上实现法律统一。三是委托起草方式，即委托具有较高法律素养和立法技术的专家或者研究机构起草。关于联合制定的地方性法规的地位问题，其法律地位应该高于各地单独制定的地方性法规。当二者发生冲突时，应以联合制定的地方性法规为准。只有如此，才能实现真正意义上的区域协作[13]。

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