□ 胡鞍钢

“十三五”：开创绿色发展新时代

□ 胡鞍钢

国家五年规划是中国最重要的国家发展治理机制和发展政策手段之一，主要阐明国家战略意图，明确政府工作重点，引导市场主体行为，是未来五年我国经济社会发展的宏伟蓝图，是全国各地共同的行动纲领，是中央政府履行宏观调控职责、地方政府履行公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责的重要依据。其中环境保护是党的十八届五中全会首次列入地方政府的四大核心职能之一，也在国家五年规划中充分体现。

党的十八届五中全会关于“十三五”规划的建议，首次将绿色发展作为五大核心发展理念（创新、协调、绿色、开放、共享）之一，首次提出到2020年实现“生态环境质量总体改善”的五大核心发展目标（经济、社会、文化、生态、政治）之一，也将首次制定更加完善的绿色发展指标体系，引领当代世界绿色发展之潮流。这标志着“十三五”时期将成为中国绿色发展新的里程碑，开启全面绿色发展新时代。

那么，中国是如何转变经济发展方式？又是如何从加速发展到可持续发展，再到绿色发展？相应地中国的五年规划或计划又是如何一步一步地演变的？对中国走上绿色发展起到什么作用？“十三五”规划的绿色发展与以往的五年规划有着怎样的承继关系？“十三五”规划的绿色发展将要着重解决什么问题？“十三五”规划的绿色发展目标、任务等方面将有哪些新的突破？对此，作者从历史的视角，逐一梳理这一历史脉络和发展逻辑，将着重回答这些问题。

一、“九五”时期至“十一五”时期我国经济增长方式由“浅绿”到“深绿”的过程

西谚有云：罗马不是一天建成。中国的五年规划（或计划）是由加快发展战略到可持续发展战略、再到绿色发展战略的不断演进、不断升级、不断清晰、不断创新的过程，不仅成为中国第一部绿色发展规划，也成为全球第一部绿色发展规划，反映了中国发展理念、发展实践、发展战略、发展政策的变化过程，逐渐走出了一条由“浅绿”到“深绿”的变化之路，这也深刻地反映了中国生态文明建设的不断深化过程。

“九五”计划的基本思路是“抓住机遇、深化改革、扩大开放、促进发展、保持稳定”。一是首次提出转变经济增长方式；二是首次提出“到本世纪末，力争环境污染和生态破坏加剧趋势得到基本控制，部分城市和地区环境质量有所改善”的目标。“九五”计划是一个“浅绿”的五年计划，开启了中国五年计划的绿色化过程，当时中国的自然资本损失占GDP的比重在1998年降至最低点，只有4.5%。中国总体上已经开始发生经济增长模式的转变。

“十五”计划首次将实施可持续发展作为国家战略，并视为“是关系中华民族生存和发展的长远大计”。首次提出一系列与绿色发展直接相关的量化发展指标：“人口自然增长率控制在9‰以内，2005年全国总人口控制在13.3亿人以内。生态恶化趋势得到遏制，森林覆盖率提高到18.2%，城市建成区绿化覆盖率提高到35%。”还首次提出“城乡环境质量改善，主要污染物排放总量比2000年减少10%”的目标。这也标志着五年计划进一步绿色化，可称之为“半绿五年计划”。但是出人预料是，在“十五”计划期间，原定经济增长率预期目标为7%，实际上达到了9.8%，而能源消费增长率达到了12.2%，碳排放增长率达到了创纪录的12.5%，主要污染物排放量、减少量都没有实现计划目标，中国经济增长模式发生逆转，重新转向高能耗和高污染排放的增长模式，自然资产损失占GDP比重重新上升。这也显示了，无论是经济增长模式转变，还是从加速发展转向可持续发展，都不是一帆风顺的。

“十一五”规划在绿色发展方面作出了重要创新：一是首次提出加快建设资源节约型、环境友好型社会。二是首次在九大目标中专门列出了资源和生态环境两大目标。三是首次专篇为“建设资源节约型、环境友好型社会”；四是首次提出实行约束性指标制度，目的在于明确和强化政府责任，将难以完成的资源环境目标纳入约束性指标之中，采用层层分解的方式，将绿色发展目标与干部考核相联系。上述措施取得了良好效果，尽管在“十一五”时期经济增长率高达11.2%，大大超过预期性目标7.5%，但是经过有效的落实和中期评估，8个资源环境指标全部完成，也证明了实行约束性指标制度是有效的。

“十二五”规划首次将绿色发展作为加快转变经济发展方式的重要着力点。首次在第六篇以“绿色发展”为主题，落脚在“建设资源节约型、环境友好型社会”上，初步形成了绿色发展战略的六大支柱，分为六章：积极应对全球气候变化；加强资源节约和管理；大力发展循环经济；加大环境保护力量；促进生态保护和修复；加强水利和防灾减灾体系建设。

“十二五”规划更加凸显了绿色发展指标。绿色发展指标的比重大幅度上升，在24个国民经济和社会发展发展指标中，资源环境指标有“十二五”为8个，占总数比重33.3%，其中主要污染物包括四个指标，森林增长包括两个，那么在实有的28个指标中，资源环境有12个，占42.9%，即超过了2/5。

最重要的是，“十二五”规划不仅仅是单独的一个绿色发展规划，它还形成了若干个绿色发展专项规划。有全国主体功能区规划、生态规划、环保规划、防灾减灾规划、节能减排规划、资源集约利用规划，这就形成了一套独有的绿色发展规划体系。“十二五”规划可以称为中国第一个绿色发展规划。

根据我们的后期评估，“十二五”时期，上述绿色发展指标全部完成，也标志着中国经济发展方式有了重大转变，其中经济增长率从高速增长转向中高速增长起了关键性作用，无论是能源增速还是二氧化碳排放量增速都大幅度下降（见表1），进入低增长或负增长，其中2015年的二氧化碳排放量出现负增长。

表1　经济增长与能源消费增长、二氧化碳增长（1995—2015年）

二、“十三五”时期：从绿色发展理念到绿色发展目标

可以认为，“十三五”规划核心任务就是将绿色发展理念变为绿色发展目标，由此提出实现目标的主要任务、重大部署、重要项目、重大制度和管用的重要政策。这里主要是基于两个依据。

一是中共中央、国务院《关于加快推进生态文明建设的意见》提出了2020年总目标，即资源节约型和环境友好型社会建设取得重大进展，主体功能区布局基本形成，经济发展质量和效益显著提高，生态文明主流价值观在全社会得到推行，生态文明建设水平与全面建成小康社会目标相适应。

二是党的十八届五中全会的《建议》明确提出了“十三五”规划的核心目标就是“生态环境质量总体改善”。包括以下内容：生产方式和生活方式绿色、低碳水平上升；能源资源开发利用效率大幅提高，能源和水资源消耗、建设用地、碳排放总量得到有效控制，主要污染物排放总量大幅减少；主体功能区布局和生态安全屏障基本形成。

对此，笔者认为，主要将包括以下方面的变化：

一是对能源消费总量进行控制。2014年全国能源消费总量达到42.6亿吨标准煤，已经超过了“十二五”能源发展规划所规定2015年的40亿吨标准煤目标。从国际比较看，中国初级能源消费占世界总量的23.0%，相当于美国比重（17.8%）的1.29倍， 也大大高于中国GDP占世界总量的比重（汇率法为13.3%、PPP法为16.6%），反映了中国能源消费效率明显低于世界平均水平（在平均水平的58%～72%之间）。特别是对煤炭消费总量严格控制。2014年中国煤炭消费已经占世界煤炭消费比重的50.6%，当年煤炭消费总量已达42.6亿吨标准煤，比2005年的26.1亿吨标准煤增长超过了60%，也超过“十二五”规划的40亿吨标准煤总量控制目标，最主要的原因就是经济增长率明显高于预期目标（如“十一五”时期为7.5%，实际年均增长率为11.2%）。近年来，随着经济增长率下行，能源消费增长率明显下降，2015年增长率下降至0.9%， 是近年最低的， 争取在“十三五”时期保持低增长；严格控制煤炭消费总量，让煤炭消费占能源总量比重从2015年的62.6%下降至60%以下；同时使煤炭“绿色化”、“清洁化”、“电力化”； 大力发展绿色能源产业。国际能源署认为，中国已经成为世界采用可再生能源技术最多的国家。根据英国石油公司（BP）世界能源数据库，中国已经成为世界上最大水能国家（2014年占世界总量比重为27.4%）、其他可再生能源（2014年占世界总量比重为16.7%）、风能（2014年占世界总量比重为22.4%）、太阳能（2014年占世界总量比重为15.7%）国家，但是生物质能占世界总量比重还不高（2014年占世界总量比重为2.9%），无论是发展哪一种绿色能源，中国都有极大的潜力。最近5年全球可再生能源总装机容量，中国已占1/4，2013—2014年在全球新增容量中，中国占37%～40%， 非化石能源占一次能源消费比重从2015年的13.2%提高至2020年的16%以上。中国将成为21世纪上半叶绿色能源革命领导者、创新者和推动者。最核心的指标仍然继续大幅度降低能耗，能源消耗强度下降16%以上。

二是对用水总量进行控制。2014年我国用水总量达到6 220亿立方米，其中农业用水达到3 924亿立方米，占用水总量的63.1%，因此有效用水总量的核心是有效控制农业用水总量，并使工业用水总量达到高峰，进而下降。到2020年，用水总量力争控制在6 700亿立方米以内，万元工业增加值用水量降低到65立方米以下，农田灌溉水有效利用系数提高到0.55以上。

三是对建设用地总量进行控制。这就包括坚持最严格的节约用地制度，避免城市建设用地的蔓延式扩张，对建设用地结构进行调整，降低工业用地比例，提高建设用地中的生活空间；推进城镇低效用地再开发和工矿废弃地复垦，严格控制农村集体建设用地规模，提高建设用地的利用效率，提高建设用地的开发强度，提高单位建设用地的GDP总量与人口承载量。

四是碳排放总量将得到有效控制。2012年之后，中国经济进入中高速增长阶段，不仅碳排放总量消费需求下降，而且消费增长弹性也在下降，因而进入碳排放低速增长阶段，2012年碳排放增长率为2.3%，2013年为2.7%，2014年为0.9%， 2015年再次出现负增长，为-3.9%。根据全球碳计划协作组估计，2014年全球碳排放几乎没有增加，2015年将下降0.6%，除了中国大幅减少外，第二大排放国美国、第三大排放源欧盟也出现下降。预计到2020年中国碳排放增长率仍然保持在1%左右，鼓励和奖励全国优化开发区、重点开发核心区提前实现碳排放高峰。再经过“十四五”的努力，可以在2025年前后达到碳排放高峰，2025年之后中国将进入绝对减排阶段。其中国家大力支持优化开发区域， 率先实现碳排放峰值目标。

五是主要污染物排放总量大幅减少。在“十二五”时期中国主要污染物排放量有了明显的减少，但是排放总量大，化学需氧量、二氧化硫排放量都在2 000万吨以上，只有大幅度减少，环境才能得以改善。同此，在“十三五”时期仍需要继续“大幅度减少”（10%～15%），同时要扩大污染物范围，如将总氮、总磷和挥发性有机物排放量作为约束性指标。同时要以大力提高环境质量为核心指标，如地级及以上城市PM2.5浓度明显下降，优良天数比率明显提高，劣V类水体比例进一步下降，并作为约束性指标，以保证大气环境质量、重点流域和近岸海域水环境质量得到改善，重要江河湖泊水功能区水质达标率提高到80%以上，饮用水安全保障水平持续提升，土壤环境质量总体保持稳定，环境风险得到有效控制。国家已经开展了“三大战役”：一是《大气污染防治行动计划》（以下简称《大气十条》）颁布实施；二是《水污染防治行动计划》（以下简称《水十条》）颁布实施；三是正在制订中的我国土壤污染防治行动计划，其目标是到2020年全国土壤污染加重趋势得到遏制，土壤环境质量总体稳定，农用地土壤环境得到有效保护，建设用地土壤环境安全得到基本保障。生态环境是我国基本国情最大的短板，又是最长期的劣势，当然从积极的、辩证的视角看，也是最大的发展机会，我们称之为绿色发展的机会、绿色投资的机会、绿色工业化的机会。在“十三五”时期，全国环保行业总投资预计达到10万亿元，约为“十二五”时期投资额（3.4万亿元）的3倍。

六是主体功能区布局基本形成。推动优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发的主体功能区布局总体形成，通过规划图和功能区目录，对发展方式进行空间调控，推动各地区根据主体功能区定位分类发展、分类考核，提供不同类型的产品（工业品、农产品、生态产品等）。以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划，推进“多规合一”。

七是生态安全屏障基本形成。到2020年基本形成中国经济地理的基本框架：一是以“两横三纵”为主体的城市化格局；二是以“七区二十三带”为主体的农业发展格局；三是以“两屏三带”为主体的生态安全格局（青藏高原生态屏障，黄土高原—川洪生态屏障，东北森林带、北方防沙带和南方丘陵山地带）。森林覆盖率达到23%以上，草原综合植被覆盖率达到56%，湿地面积不低于8亿亩，50%以上可治理沙化土地得到治理，自然岸线保有率不低于35%，生物多样性丧失速度得到基本控制，全国生态系统稳定性明显增强， 生态安全屏障基本形成。

总而言之，“十三五”时期将开创中国绿色发展新时代，开创社会主义生态文明新时代，进而引领21世纪世界绿色发展之潮流。

（作者系清华大学公共管理学院教授、博士生导师，清华大学国情研究院院长）