郭曰君

摘要： 调查程序是《经济、社会和文化权利国际公约任择议定书》中规定的一项准司法程序，对《经济、社会和文化权利国际公约》及其任择议定书规定的缔约国报告程序、个人来文程序和国家间指控程序具有辅助作用。在《经济、社会和文化权利国际公约任择议定书》制定之前，经济、社会和文化权利委员会为了审议多米尼加共和国和巴拿马两国的国家报告，曾成功地对两国开展过调查活动。在起草该任择议定书的过程中，对是否规定以及如何规定调查程序曾发生过一些争论。《经济、社会和文化权利国际公约任择议定书》中的调查程序继承和发展了此前联合国人权公约中的调查程序，并对此后的人权公约中的调查程序提供了借鉴。迄今为止，该任择议定书的20个缔约国中只有4个接受调查程序，比例明显偏低。该调查程序的批准和实施都不会是一帆风顺的，但它毕竟为《经济、社会和文化权利国际公约》的实施增加了一种监督程序，为经济、社会和文化权利提供了潜在的更广泛的保护空间。

关键词：《经济、社会和文化权利国际公约任择议定书》调查程序多米尼加共和国案巴拿马案

中图分类号：DF92文献标识码：A文章编号：1673-8330（2015）05-0124-08

《经济、社会和文化权利国际公约任择议定书》（以下简称《任择议定书》）是继《禁止酷刑公约》、《消除对妇女一切形式歧视公约任择议定书》、《保护所有人免遭强迫失踪国际公约》和《残疾人权利公约任择议定书》之后第五份规定调查程序的联合国人权公约。《任择议定书》中的调查程序继承和发展了此前人权公约中的相关规定，并为《儿童权利公约关于设定来文程序的任择议定书》等的调查程序提供了借鉴。

一、经济、社会和文化权利委员会在《任择议定书》制定之前开展调查活动的实践

虽然《经济、社会和文化权利国际公约》（以下简称《公约》）中没有规定正式的调查程序，但是经济、社会、文化权利委员会（以下简称“委员会”）已经根据《公约》第22条和第23条在报告程序后续行动以及技术援助的框架下进行了相关的实践，而且与禁止酷刑委员会的做法相似。委员会在其1993年年度报告对此进行了阐述：“在委员会认为它在前述程序（作者注：缔约国报告程序）的基础上不能获得它需要的信息的情况下，它可以决定采取不同的方式作为替代。特别是，委员会可以像它曾经针对两个缔约国所做的那样，要求缔约国接受一个由委员会一名或两名委员组成的代表团。这种决定的前提是，委员会自身已经确信没有可以获得充分所需信息的可替代办法，而且它所占有的信息能够证明此种办法是合理的。这种实地调查的目的是：（1）收集与委员会实现《公约》下的职能有关的必要信息;（2）向委员会提供在《公约》第22条和第23条基础上实现技术援助和咨询服务职能的更为广泛的基础。委员会特别指出，它的代表要从所有可获得的渠道努力寻找信息。代表也将考虑人权中心提供的咨询服务是否能够对正在处理的特定问题有帮助。……调查结束后，代表要向委员会报告。在其提交的报告的基础上，委员会详细计划它要实现的职能，包括有关技术援助和咨询服务的职能。如果有关缔约国不接受代表团的提议，委员会将考虑向经社理事会做出任何可能是适当的建议。”①

委员会在多米尼加共和国和巴拿马开展过调查，并且都与适足住房权有关。

（一） 多米尼加共和国案

委员会在1990年第五届会议上要求多米尼加共和国在第六届会议期间为其定期报告提交补充材料。②多米尼加共和国未能做到，这促使委员会重申该要求，并打算使用联合国咨询服务，协助委员会“致力于在其报告中提到的大规模驱逐情形下促进（多米尼加）充分遵守《公约》”。③委员会在其第九届会议上仍继续关注多米尼加问题，④委员会接受了多米尼加政府的请求，将对该国人权状况的审议推迟到第11届会议，因为在该案中存在例外情况。⑤1994年11月，委员会审议了因多米尼加共和国政府特别就适足住房权提供进一步信息而引起的问题。多米尼加共和国派出包括一名专家在内的两名代表参加与委员会的建设性对话，并在全部程序中进行合作，对委员会提出的问题做出了坦诚而直率的回答，并愿意承认有许多妨碍执行《公约》的困难，委员会对此表示赞赏和欢迎。⑥委员会特别阐明了它对强制搬迁、住房严重不足、居住条件恶劣、公房分配不公等与适足住房权有关的问题的观点。⑦在其建议中，委员会再次向该国政府提出要求，向该国派出一个两人代表团，以便委员会对该国的强制搬迁问题进行全面的评估。⑧多米尼加共和国第二次定期报告本应于委员会第14届会议上予以审议，应多米尼加共和国的请求而推迟到了第15届会议。委员会对多米尼加共和国的做法和态度表示遗憾和不满，这是因为：第一，缔约国政府既未对委员会提出的问题单作出书面答复，也未派出专家代表团来提交其报告，表明该缔约国一贯漠视其《公约》义务，不愿与委员会合作;第二，该缔约国政府提交的报告如初次报告一样，未根据修订的关于报告格式和内容的指导方针编写;第三，报告所载资料不完整，特别是完全没有提到关于实际落实《公约》所载权利的情况，没有谈到委员会上次通过的结论性意见中提出的建议。委员会只能在没有专家代表团对话或参与的情况下审议该报告。⑨在其建议中，委员会未明确重申实地访问的要求，而是建议该缔约国“对委员会1994年第十一届会议通过的结论性意见提出书面答复，特别是关于请该缔约国邀请委员会代表访问多米尼加共和国问题”。⑩

1997年4月，多米尼加共和国接受由委员会两名成员组成的代表团对该国进行实地访问。同年9月19日至27日，委员会代表团的访问成行。访问期间，多米尼加政府作出积极反应与合作，该国最高级的政府官员、无数个非政府组织和联合国开发计划署向委员会代表团提供了技术和后勤援助，并就委员会确定的访问任务的两项主题——在多米尼加共和国的海地籍工人的住房权利及其状况以及在法律和实践中执行《公约》的一般情况——提供了宝贵的资料。委员会对此表示满意和赞赏。代表团的报告提交给了同年11、12月间举行的第十七届会议，委员会结合对多米尼加共和国第二份定期报告的进一步审议，审议了该报告。代表团报告描述了多米尼加共和国的总局势，并着重描述了关于住房情况的各个方面的问题。更为重要的是，委员会采纳了报告中提出的结论性意见和建议。

（二）巴拿马案

委员会在巴拿马案中几乎没有遇到任何问题和障碍。巴拿马是第一个接受技术援助代表团的国家。委员会在其第六届会议上对巴拿马一些报告进行审查时注意到几个问题，特别是关于住房权和驱逐的问题，没有得到充分的回答。委员会第七届会议在对巴拿马的补充材料进行审查后决定，根据其通过的关于后续行动的程序，向巴拿马提议派一位或两位委员前往巴拿马，就第六届会议报告第135段查明的问题向该国政府提供咨询。这一决定得到了1993年7月28日通过的经济和社会理事会第1993/294号决定的核准。委员会在第八届、第九届会议上重申了这一要求。1994年12月，巴拿马政府同意委员会派出其一两名成员与该国政府就委员会第六至十一届会议所确认的各项事务展开对话。1995年4月16日至20日，委员会代表团成行。在征得巴拿马政府的同意下，委员会的两名成员由国际生境联盟执行秘书陪同进行访问。巴拿马政府为调查团提供了一切所要求的资料，对考察团所感兴趣的区域提供了访问便利，帮助安排了与各区域和市镇当局、非政府组织、巴拿马城和科隆的教会及学术机构代表们的各类会晤，并以建设性和开放态度与调查团进行了合作，得到了调查团成员的高度赞赏。调查报告在描述了巴拿马的概况后，着重阐明了巴拿马住房领域的国家政策，描述了住房问题的一些具体实例，并提出了一些意见和建议。委员会第十三届会议采纳了这些意见和建议，并特别指出：“经济、社会和文化权利委员会1995年4月16日至22日派往巴拿马的技术援助考察团的报告，标志着委员会与《公约》的一个缔约国之间关系的新阶段。它标志着巴拿马政府在遵循有关住房政策方面的一个新起点。”

被委员会采纳的技术援助考察团的建议“方式积极，富有建设性，提出了实用的、合理的措施，它们构成该国无需大量开支就能够立即采取符合《公约》规定的逐步实现的步骤”。这种方式被派往多米尼加的委员会代表团报告所继承。

总之，1999年12月1日委员会第21届第53次会议认为，“已对两个缔约国采用了这种程序，委员会认为在这两个国家的经验均很成功”，因此决定，在对前述1993年报告中的文字稍作修改后，将这一做法作为“与后续行动有关的程序”的一部分固定下来，此后，委员会每年年度报告中都载有这一部分内容。

上述调查活动作为委员会审议缔约国定期报告后续行动的一种方式，是经济、社会和文化权利委员会创造性地开展工作的典范，虽然没有坚实的条约基础，但确实为弥补缔约国报告程序的不足提供了一种新的工作思路和工作方式，有利于加强《公约》的实施监督机制。

二、《任择议定书》中调查程序的起草过程分析

虽然有《禁止酷刑公约》以及其他人权文件规定的调查程序可资借鉴，但是，1997年人权高级专员向联合国人权委员会提交的、由经济、社会和文化权利委员会拟定的《任择议定书》草案并没有规定调查程序。时任经济、社会和文化权利委员会主席的菲利普·阿尔斯顿积极支持制定旨在规定个人来文程序的任择议定书，但他同时认为“申诉程序与调查程序之间并没有直接联系”，他还提出重要的反对意见，即“将委员会的职能定位于建设性对话的观念，会对扩展委员会的职能产生不利影响”。此外，当时多数国家不愿意改进《公约》的监督和通过一项个人来文程序，更别说增加一项调查程序，这或许对将调查程序纳入任择议定书持谨慎态度起了重要作用。此外，如前所述，在当时看来，在缔约国报告程序的后续行动框架下的调查程序虽然发挥了较好的作用，但“说委员会在这方面的实践非常成功为时尚早，因为它使用这一程序仅有两次，而且实际上只设立了一支国家调查团。现实地看待这一程序，在着手将相似程序的发展纳入到一项在相当长的时期内还不会生效的《任择议定书》之前，静观后续行动的发展并保持这一现状，也许更好。”

2004 年 2月 23 日至3月5日拟定《经济、社会和文化权利国际公约》任择议定书问题不限成员名额工作组（以下简称“工作组”）举行了第一届会议，工作组讨论了《任择议定书》是否应包括调查程序。在本届会议的最后，工作组主席兼首席报告员卡塔丽娜·德·阿尔布克尔克女士（葡萄牙）鼓励秘书长向工作组第二届会议提供一份国际人权文书的和联合国系统内的现有来文和调查程序的比较性摘要。

工作组于2005年1月10日至20日举行了第二届会议。在会议中决定着手讨论现有文书和调查程序确认的可受理标准可否适用于《任择议定书》。俄罗斯联邦和葡萄牙两国代表表示支持在任择议定书中列入一项条款，使匿名来文可予受理。法国指出，虽然匿名来文可予受理，但如果申诉者面临遭受所涉国家报复的危险时，应该考虑到来自该国的申诉者不公开姓名的可能性。

工作组于2006 年 2 月 6 日至 17 日在日内瓦举行了第三届会议，讨论了调查程序的问题，他们提出的问题和关切包括：适用什么标准来决定资料是否可靠？可以考虑何种资料来源，在没有确定受害者时，是否考虑匿名提供的资料？什么是“严重和一贯侵犯”人权的标准？与其他人权机制、特别是人权委员会各特别程序相比，本程序的作用是什么？是否在调查的所有阶段都必须取得缔约国的同意？有代表提到，委员会已经在有关缔约国的邀请下而开展了一些国别访问。通过调查程序，任择议定书可让委员会采取积极措施。阿塞拜疆主张在调查程序中纳入“不加入”条款。非政府组织联盟、大赦国际、“欧洲与第三世界中心”、住房权中心与国际法学家委员会都发言赞成调查程序。关于调查程序与现行机制之间潜在的重复问题，有人提到各特别程序并非是以条约为基础的程序。另外，制定这些机制并非为了处理严重和一贯侵权行为，并不涵盖经济、社会和文化权利的全部内容。委员会成员里德尔先生提到，根据调查程序，委员会将在与报告程序同样的基础上决定资料是否“可靠”。任何调查机制都将导致开支，但是根据其他条约机构的经验，这类开支是可以控制得住的。里德尔先生建议说，鉴于有效的资料必须表明严重或一贯的侵权行为，所以调查的数量是有限的，而且缔约国必须表示同意。尽管委员会已经采取了这类程序，在任择议定书内规定这类程序将产生更可预测和一贯的措施。

为了在条文草案中体现出这项选择，工作组主席兼首席报告员起草的提交工作组第四届会议讨论的《任择议定书》草案将调查程序纳入其中，综合采用了与《消除对妇女一切形式歧视公约任择议定书》 （第8、9条）和 《残疾人权利公约任择议定书》（第6、7条）（草案第10 条第 1—5 款和第 11 条）以及《禁止酷刑公约》（第20条第5款）（草案第10 条第 6款）相同的文字。

2007年7月16日至27日，工作组召开了第四届会议。代表们对于是否在任择议定书内纳入调查程序表达了意见。奥地利、巴西、智利、哥斯达黎加、厄瓜多尔、芬兰、列支敦士登、葡萄牙、塞内加尔、南非、瑞典和非政府组织联盟代表表示赞成。芬兰代表指出，难于利用来文程序和有受报复危险的个人和团体可以利用这一调查程序。比利时、法国、意大利和联合王国代表指出，他们的代表团尚未对这一问题决定最后立场。阿根廷、巴西、智利和西班牙代表提到，尽管他们已经在其他文书中接受了类似的程序，但是尚未对调查程序问题决定最后立场。澳大利亚、中国、埃及、安哥拉、印度、俄罗斯和美国代表不赞成列入调查程序。尼日利亚和波兰代表表示对这一程序有保留。丹麦建议，如果保留这类程序，则将其适用范围局限于不歧视或其他基本和明确界定的原则上。当然在讨论中还有其他问题。

根据一些代表的建议，工作组主席兼首席报告员对第11条进行了修改，增加了第11条之二，明确调查程序是任择性的。工作组第五届会议第一阶段进一步讨论了调查程序，除了继续表达对调查程序的支持和反对意见外，还有一些代表对“严重或系统”、“六个月期限”以及一些其他细节问题表达了自己的意见。俄罗斯联邦代表赞成将第10 条和第11 条之二合并，以阐明调查程序是任择的。俄罗斯代表的这一建议被工作组最终通过并被《任择议定书》草案所采纳。在第二阶段的讨论中，一些代表团表达了与会议第一阶段中相关讨论类似的关切。在细节讨论方面比较有意义的是，埃及代表请求进一步澄清对国家间程序规定选入条款而对调查程序规定选出条款这一点。俄罗斯联邦代表指出，在本文书中采取两种办法的法律依据不清楚，建议对两种程序采取相同处理办法。这一建议也被工作组最终通过并采用选入条款的方式被《任择议定书》草案所采纳。

三、《任择议定书》与其他联合国人权公约中调查程序内容的比较分析

《任择议定书》第11条第2款至第7款规定了调查程序的步骤、方式、方法和期限，第12条规定了调查程序的后续行动。如前所述，《任择议定书》关于调查程序的规定是在综合了《消除对妇女一切形式歧视公约任择议定书》、《残疾人权利公约任择议定书（草案）》以及《禁止酷刑公约》的基础上，并稍加修改而形成的。此外，《保护所有人免遭强迫失踪国际公约》和《儿童权利公约关于设定来文程序的任择议定书》也都是在《经济、社会和文化权利国际公约任择议定书》前后制定的，因此，联合国六项核心人权公约或其任择议定书关于调查程序的规定大同小异。

第一，结构上的异同。《禁止酷刑公约》第20、21、22条分别规定了调查程序、国家间指控程序和个人来文程序。这一顺序结构表明调查程序完全独立于国家间指控程序和个人来文程序的逻辑。而《经济、社会和文化权利国际公约任择议定书》的结构与此完全相反，其顺序是个人来文程序、国家间指控程序和调查程序。虽然调查程序仍是一项独立程序，但这一顺序结构似乎暗示着调查程序对个人来文程序和国家间指控程序的附属性和补充性。其他四项公约或任择议定书也都采用了与《经济、社会和文化权利国际公约任择议定书》相同的来文程序在前、调查程序在后的结构。

第二，措辞上的异同。《禁止酷刑公约》是第一个规定调查程序的联合国核心人权公约，随后制定的两个任择议定书在充分借鉴前者经验的基础上，措辞更为严谨。《经济、社会和文化权利国际公约任择议定书》第11条第2款至第6款与《消除对妇女一切形式歧视公约任择议定书》第8条、《残疾人权利公约任择议定书》第6条和《儿童权利公约关于设定来文程序的任择议定书》第13条第1款至第5款的措辞相同。《保护所有人免遭强迫失踪国际公约》第33条的措辞与其他公约或任择议定书的措辞差异较大。

第三，有关调查程序的后续行动规定的异同。《禁止酷刑公约》和《保护所有人免遭强迫失踪国际公约》没有明确规定调查程序的后续行动问题，而四个任择议定书都以单独一条两款的形式作出了明确规定，而且其措辞相同。

第四，关于各委员会就调查程序进行年度报告的义务规定的异同。《禁止酷刑公约》、《消除对妇女一切形式歧视公约任择议定书》、《保护所有人免遭强迫失踪国际公约》和《经济、社会和文化权利国际公约任择议定书》都明确规定调查程序结束后，委员会在其年度报告中摘要介绍该程序结果的义务。其中，《禁止酷刑公约》和《经济、社会和文化权利国际公约任择议定书》明确规定“应与有关缔约国协商后”，在其年度报告中摘要介绍该程序结果，而《消除对妇女一切形式歧视公约任择议定书》和《保护所有人免遭强迫失踪国际公约》未明确规定这一前提条件。《残疾人权利公约任择议定书》未明确规定报告的义务。当然，这些差异已通过各委员会的《议事规则》而得以消除。

第五，关于调查程序的任择性或强制性规定的异同。调查程序是任择还是强制取决于来文程序。《保护所有人免遭强迫失踪国际公约》的个人来文程序和国家间指控程序均为任择性程序，虽然第33条关于调查程序没有选出或选入的规定，但因缔约国在加入或批准时可以声明保留，故仍可视为任择性程序，当然迄今尚无任何一个缔约国声明保留。规定调查程序的其他五个联合国核心人权公约或其任择议定书所规定的调查程序，均为任择性程序。根据其使用的措辞不同，可分为选出（声明不接受）和选入（声明接受）两种方式。《禁止酷刑公约》、《消除对妇女一切形式歧视公约任择议定书》、《儿童权利公约关于设定来文程序的任择议定书》和《残疾人权利公约任择议定书》采用了选出方式，而《经济、社会和文化权利国际公约任择议定书》采用了选入方式。

四、《任择议定书》中调查程序接受情况的分析

如前所述，共有6项联合国核心人权公约或其任择议定书规定了调查程序。《经济、社会和文化权利国际公约任择议定书》的20个缔约国全部接受了《禁止酷刑公约》的调查程序，接受其他调查程序的各有不同，而接受《经济、社会和文化权利国际公约任择议定书》的国家最少，具体情况见下表：

此外，我们还注意到，阿根廷、厄瓜多尔、哥斯达黎加、萨尔瓦多、玻利维亚和乌拉圭都是《美洲人权公约》的缔约国;波斯尼亚和黑塞哥维那、芬兰、法国、意大利、卢森堡、黑山、葡萄牙、斯洛伐克和西班牙都是《欧洲人权公约》的缔约国，佛得角、加蓬和尼日尔是《非洲人权和民族权宪章》的缔约国。也就是说，除蒙古（亚洲没有区域性人权公约）外，其他19个国家还分别是所属区域性人权公约中调查程序的缔约国。由此，我们可以预测，会有越来越多国家批准或加入《经济、社会和文化权利国际公约任择议定书》，但承认经济、社会和文化权利委员会对调查程序管辖权的国家可能相对偏少一些，而承认者可能主要来自欧洲、美洲和非洲，因为他们的区域性人权机构在调查程序方面有着相对丰富的实践经验。

五、展望

《任择议定书》明确规定调查程序，改变了委员会此前类似实践缺乏明确法律基础的局面，并且将调查程序的适用范围从缔约国报告的后续行动扩展到更为广阔的空间。但是我们也必须意识到调查程序是一项任择程序，并对缔约国的合作要求比较高。从条约起草过程中大量国家反对将这一程序纳入到《任择议定书》，到缔约国声明承认委员会对调查程序的管辖权的比例偏低，都似乎预示着这一调查程序的批准和实施不会是一帆风顺的。但是我们也应当乐观地看到，《任择议定书》关于调查程序的规定毕竟为《经济、社会和文化权利国际公约》增加了一种监督程序，为经济、社会和文化权利提供了潜在的更广泛的保护空间。