中国建设银行股份有限公司河南省平顶山市分行 马璐巍

PPP是Public-Private-Partnership的简称，在我国的官方文件中称为“政府与社会资本合作模式”，是政府与社会资本之间，在公共服务和基础设施领域建立的一种长期合作关系。其有以下几个特征：第一，通常是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作；第二，社会资本通过“政府付费”、“使用者付费”，以及二者相结合的方式获得合理投资回报；第三，政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化；第四，关于PPP项目资产的所有权关系问题，项目公司资产在合同期结束以后，一般需要以有偿或者无偿的方式转移给政府。

一、PPP内涵及其操作模式

(一)基本概念

PPP在各国发展轨迹不尽相同，常见的模式主要是项目合作，适合运用PPP模式的项目通常为投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目，包括：燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施；公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施；医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目；以及水利、资源环境和生态保护等项目。目前各地的新建市政工程以及新型城镇化试点项目，国家鼓励政府优先考虑采用PPP方式建设。

(二)优势比较

在预算管理日趋严格的情况下，创新提供公共基础设施和服务的途径是政府致力于推广PPP的重要原因之一。PPP通过合作双方的优势互补，可以实现共赢目标。

一方面，对于政府而言，PPP项目一是拓宽资金来源，引入大量社会资本参与基础设施建设，有效增加投资和就业，促进经济稳定增长；二是通过把社会资本擅长管理的建设、运营、维护等环节的风险转移给社会资本，有利于减少政府的风险；三是PPP模式可以把政府一次性财政支出合理分摊至项目的全周期，有效缓解当前地方政府债务负担压力，同时，政府可以通过“一次承诺、分期兑现、定期调整”的购买服务方式，强化预算管理的准确性；四是转变政府职能，在公共服务领域充分发挥社会资本的能动性和创造性，有助于控制成本和提高公共服务效率；五是提高经济活力和竞争力，将基础设施建设领域的分割市场转变为统一市场，使得在一个市场中获得的经验和技巧能够为其他市场所共享，有利于经验积累和知识转移，从而培育国内产业发展和专业能力提升，为经济的长期发展和拓展海外市场提供了动力。

另一方面，对社会资本而言，PPP项目一是可以获得一种相对安全的长期投资机会，社会资本按合约通过向使用者或政府收费，可以保障10—30年或者更长时间的现金流入；二是社会资本可以发挥其擅长的管理、技术、融资和创新能力方面的优势，提高项目效率，并从中获利，同时社会资本在PPP项目中展示的能力与积累的经验，可以带来更多的商业机会；三是PPP模式拓展了社会资本的发展空间，通过获得特许经营权，使社会资本可以进入电力电信、市政建设等传统政府垄断领域，与政府分享上述领域投资收益。

(三)操作模式

PPP项目运作方式主要包括委托运营（O&M）、管理合同（MC）、建设-运营-移交（BOT）、建设-拥有-运营（BOO）、转让-运营-移交（TOT）和改建-运营-移交（ROT）等。各国在实施PPP项目过程中会结合自身特点加以创新，从而衍生出更多更灵活的新模式。PPP项目具体运作方式主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定，可以根据项目特点，灵活运用多种PPP模式。

1、经营性项目

对于具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目，可通过政府授予特许经营权，采用建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营—移交（BOOT）等模式推进。政府将依法放开相关项目的建设、运营市场，推动自然垄断行业逐步实行特许经营。

2、准经营性项目

对于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目，可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营（BOO）等模式推进。政府将建立投资、补贴与价格的协同机制，为投资者获得合理回报积极创造条件。

3、非经营性项目

对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目，可通过政府购买服务，采用建设—拥有—运营（BOO）、委托运营（O&M）等市场化模式推进。政府合理确定购买内容，把有限的资金用在刀刃上，提高资金使用效益。其中，委托运营（O&M）、管理合同（MC）等模式政府主导性偏强，政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付委托运营费或管理费；建设-运营-移交（BOT）、转让-运营-移交（TOT）、改建-运营-移交（ROT）等模式下，政府和社会资本通过约定的合作机制共同分担项目风险、共享项目收益，政府通过授予社会资本特许经营收费权或给予经营补偿的方式，协调好社会资本的利润和项目的公益性两者之间的平衡关系；建设-拥有-运营（BOO）属于一种私有化模式，项目所有权永久归社会资本所有，政府对资产的控制力较弱，社会资本承担的风险相对较大。

PPP类型及应用

二、PPP发展现状及面临问题

与PPP领域的先进国家相比，我国PPP的理论研究和实践应用有待进一步完善和提升，在利益分配、风险分担、政府监督方面，大多数项目并不具备真正意义的PPP项目特征。

(一)法治基础不足，专项立法亟需完善

成功的PPP需要一套清晰和健全的法律法规作为制度保障，以规范项目运作并减少制度摩擦，在保证公众利益不受损害的同时，降低社会资本的参与风险。而我国现有的法律规定效力不高，仍局限于部委发“通知”制定“政策”的方式，且国务院各主管部门在各自管理范围内做出的规定，难免缺乏全局性和系统性。

(二)公平诚信的市场环境有待完善

PPP是社会资本和政府间就提供公共资产和公共服务签订的长期合同，在PPP模式下，政府和社会资本投资方是平等的主体，双方都需要履行合同约定，承担合同约定的风险和义务。而我国政府在基础设施投融资建设领域长期处于主导地位，市场意识较为薄弱，也存在着一些不公平竞争现象。随着我国社会信用体系建设逐步完善，政府和社会资本双方在践行法治和契约精神上都有待进一步加强。

(三)风险与收益分配机制尚待摸索

基础设施建设普遍存在需求、竞争、营运以及财务等多方面的风险。PPP最理想的状态是让社会资本盈利但不暴利，风险则由最适合的一方来承担。一旦项目的风险分担机制不健全、缺乏合理定价机制或未在协议中对社会资本收益作出约束性条款，将使社会资本方的经济收益存在较大不确定性，导致项目最终出现暴利或亏损，也使PPP模式应用在基础设施建设中被极大的限制。

(四)政府的公共管理水平有待提高

在PPP模式中，属于合作者之一的政府兼任引导者、参与者以及监督管理者的多重身份，也担任着制定、完善政策的角色。PPP运行过程中，很多此前未能预见、缺乏经验借鉴的突发状况都会出现在管理过程中，需要政府去探索和解决。这对我国政府的公共管理水平提出了较高要求。

三、商业银行的机遇与挑战

由于目前我国PPP模式处于起步阶段，相关法规、政策环境尚不成熟，这对商业银行政策制度完善、风险管控、产品创新等方面带来挑战，须积极应对。

(一)客户和项目选择能力有待提升

PPP模式对于各地政府而言，尚属新兴事物，受财税体制改革和地方政府性债务规范管理要求，各地因发展阶段、发展基础不同，发展重点也各有侧重。对于商业银行而言，相关行业信贷政策、审批标准等均需进行重检和完善，以适应新模式下客户和项目甄选，以及不同区域之间的差异化发展。商业银行应从全局性、长远性角度考虑，PPP客户和项目的选择应更为稳妥、谨慎，要以区域性发展规划为依托，避免介入粗放式发展的、无配套产业支撑的项目。

(二)项目评估评价能力

PPP模式采取项目融资方式，与传统的公司融资相比，其在还款来源、追索权、管理模式、融资期限等方面均存在较大差异，特别是由以往的注重地方政府背景，转而更为关注项目自身，关注合同条款约定，关注政府和社会资本双方的权责利分配等。这对于商业银行而言，无疑是巨大的挑战，未来银行在基础设施建设项目中的核心竞争力，将很大程度上体现在项目评估评价能力提升和队伍建设上。

(三)风险管控能力

PPP项目融资往往金额较大，如前期商业银行通过理财、基金等形式提供资本金，后期再通过长期贷款支持项目建设运营，项目发起人投入的自有资金较少，杠杆率易偏高；PPP项目融资期限一般较长，贷款存续期内存在法律变更风险、政府换届风险、项目唯一性风险、市场收益不足风险、市场需求变化风险等一系列风险因素；部分PPP项目对应的资产所有权不转给项目公司，项目公司可供质押的仅有相关的经营权、收费权和收益权等，作为押品的有效性和价值评估需进一步探讨。上述风险点对商业银行风险识别、防控、化解均提出更高要求。此外，因PPP项目债务不得向项目发起人追索或仅能有限追索，项目收入回款时的资金监管尤为重要，根据回款时间和进度安排，按月或按季进行资金监控，特别是对于政府付费项目，还要关注其财力和债务水平变化，对其支付能力进行持续跟踪和评估。

(四)产品和服务能力

一是PPP模式在地方政府探索初期，急需相关融资咨询顾问服务；二是PPP模式下，项目公司依法获得各类权益（包括排污权、碳排放权、收费权、集体林权、特许经营权、购买服务协议预期收益、集体土地承包经营权、供水、供热、发电、污水垃圾处理等预期收益）等，存在质押融资的需求；三是地方政府存量资产盘活过程中，可能会涉及到一些在用途、期限、抵质押等方面的产品创新需求；四是服务于PPP项目全流程的多渠道资金筹措、资金监管需求较大。以上对于商业银行产品创新、服务创新、担保方式创新、母子公司联动创新等服务能力提升提出更高要求。

四、商业银行PPP项目发展思路

作为商业银行，应该抢抓新模式中的业务机遇。一是密切关注企业投融资行为的变化。PPP既是一种新型的基础设施投融资模式，也是我国企业新型的境内外投融资模式。部分企业将依托PPP推动业务结构、资产结构和盈利结构的转型。从维护企业客户关系的角度出发，作为商业银行，应积极开发切合国内企业在境内外PPP项目投融资需求的金融产品，以实现金融机构与企业的双赢和合作关系的深化。二是积极跟踪政府推动PPP的系列举措。PPP成功运作离不开政府部门的有力支持，包括建立协调机构、制度体系等等。在一个高效、规范、透明的PPP市场中政府起到了不可或缺的作用。因此商业银行应加强与当地政府沟通，关注政策变化，了解当地城镇化建设规划及项目的筛选进展情况，对于筛选出的优质项目，主动跟进，加强分析，择优介入。三是提升自身项目风险管理水平。PPP模式下，政府与私企通过特许协议成立项目公司，项目参与方多、周期长、融资金额大，融资主体由原来传统的大中型企业变成项目公司，还款来源由原来的财税收入或土地出让收入变为项目经营收入，因此银行在自身项目选择、项目各阶段的风险管理等方面的措施必须非常完善、周详，才能为银行创造价值。