张红峰

摘要：在内地高校的场域中，治理仅仅作为一个抽象的范畴而存在：章程制度无法有效体现治理架构的决策权限;以“教授治学”为内涵的各个委员会只是“前决策”的学术组织，参与和共治的界限并不清晰;高校内部拥有“操作”职能的行政部门模糊了行政权力的概念。对比内地高校治理，澳门高校有着不同的历史和结构，在章程治理架构、各委员会构成、行政设置上，基本上体现出决策和操作上的区别，治理主体亦拥有相应的决策权限和内涵。概而言之，制度规范下的高校内部治理须以决策为边界，并在决策机制中理解和把握“制度”、“参与”和“权力”的内涵，从而在根本上解决内地高校内部治理中出现的问题。

关键词：高校内部治理;决策;制度 ;参与;权力

一、问题之源

近十年来，“治理”一词成为我国内地高等教育研究中的热门词汇，与治理相关的论题也比比皆是。在国家中长期教育发展规划中提出的“现代大学制度建设”以及“去行政化”，都与高校治理密切相关。既然“治理”作为一个崭新的词汇，那么它必然会带来一种意涵，尤其是能够证明先前政策及措施已经显现其不足或局限性，或者需要体现出一种超越。[1]

当前，我国内地高等教育的发展处在一个快速的转型期，形形色色的问题也不断涌现，许多理论和实践研究也在回应着这些问题。然而，处在内地高教的语境下，去发现诸如“行政权力与学术权力失衡”、“高校行政化”等问题，固然可以身临其境，有的放矢，但正如布迪厄的场域理论所指出的那样，场域形塑着社会行动者的惯习（habitus）[2]。在现实情境中，每当惯习遭遇的客观条件就是产生它的那些客观条件，或者类似于那些客观条件时，惯习总能很好地“适应”那个场域而无需什么自觉地追求目标明确的调适。[3]内地高校所形成的场域有着大体一致的历史和结构，研究者和行动者亦存在于相对固定的结构中，所理解的教育现象都自然而然地成为经验积累的产物，从而构成相对封闭的感知倾向系统。以“行政化”为例，研究容易将行政化的含义理解成两极，即现实极和抽象极。一方面，有研究直接指出，“担任行政职务的教授利用手中分配学术资源的权力在项目、课题申报评审等方面向自己倾斜”[4]，以此在现实情境中说明“行政化”的现象，可谓言之凿凿，掷地有声。另一方面，则将有关“行政化”的含义抽象化，提炼出本质，“行政权力以及行政管理部门不适当的膨胀，以致影响组织的正常运转，大致相当于‘科层化或‘过度科层化……包含了行政权力化、行政级别化以及行政文化主导三层含义”[5]。应该说，在特定的历史和结构中，以上所述无论在现实还是抽象层面，对于“行政化”的理解都较为合理，因为身临其境的行动者实实在在地感受到这种“官僚气息”的存在，并就现实和抽象的感知予以“盖棺论定”。然而，经验来源于场域，“行政化”在不同的语境下都能带来同样的理解吗？况且，在解决问题上，“行政化”的产生起源于“行政”，而“行政”本身是必须的，为什么行政能够“化”呢？一些治理中不证自明的前提，如包括高校内部行政机构的功用范围，是否也需要重新思考呢？

在人们对高校场域内的“行政化”进行讨伐的同时，也潜在地习得了特定场域内的固有属性，类似的“惯习”可能恰恰是场域本身的迷惑。如果将视角集中在高校内部治理的范围，发现治理其实和“制度”、“参与”以及“权力”等关键词相关。在不同的场域，都必然会涉及类似的内容。如研究国外的大学治理，一无例外地要思考分权共治，并且共治（shared governance）早已成为国外研究的焦点。当我们将触角再深入一步，就会发现国外大学共治中的持份者仅仅从表象中看，也与国内并无太多的不同，似乎也包含着学术人员（faculty）和行政人员（administrators），研究试图探讨两类人员参与共治的范围、方式、权责，等等。于是，我国内地一些涉及“比较”、“借鉴”的研究便勇于“担当”起将之与内地行政权力和学术权力协调中产生的问题相提并论。结果却是，由于历史、文化、体系结构的不同，这些研究在基本的语义辨析上都出现了问题。更深入地讲，应该是国内、外在不同历史和文化背景下所产生的高校场域具有明显的差异，从而对高校治理中所进行的“对号入座”也发生偏差。辛普里西奥在以管理者的视角研究美国高校“共治”的时候，就曾经注意到那些就职于行政岗位的学术人员，为了避免产生歧义，即“无法确定他们是在履行行政岗位的自然职责，抑或只是以学术人员的身份从事着行政工作。所以，辛氏和其他美国学者一样，将行政人员（administrators）定义为持有学术单位院长或者分委员会主席以上高级行政职位的人”[6]。换句话说，只要是处在校内高级行政职位上的人都被界定为行政人员，即使你是某个学科的教授。而学术人员一旦担任了行政职位，自然就不能作为研究意义下的“faculty”。由此可见，国内外研究的起点不一致，所导致研究的问题及最终研究的结果也是南辕北辙，结论更是不能拿来互相借鉴。

以澳门为例。作为中国的一个特别行政区，澳门地域狭小，人口密度很高，经济发展上凭借博彩业的有力支撑，人均GDP居世界前列。澳门的高等教育起步较晚，一直保持着一种多元的特色，培养学生多以服务地方为己任。就高校治理而言，澳门与内地虽然同出于一个母体，但由于历史文化的因素，在形式和内涵上却大有不同。1981年澳门的第一所现代大学——东亚大学的基本制度就仿自盎格鲁—萨克逊传统，整体而言，公立高校的治理体制兼具英制和葡制的特点。换句话说，澳门高校所形成的场域与内地有显著的区别，内地治理中的一些关键问题放在澳门来看，也许本身就不是问题，或者说某种内地高校的“惯习”，“在不同场域的刺激和结构中，会产生出不同的，甚至是相互对立的结果”[7]。笔者曾经就职于内地和澳门的高校，对于两地高校内部的治理机制和制度构建卓有感悟，并有意将之进行比较，在历史和结构的外衣下，深层次地理解制度、参与以及权力的内涵，于异同之处寻找解决高校内部治理问题的方式。

二、高校治理的内涵与外延

“治理”（governance）这个词本身也是问题之源。从英文翻译成中文，已经失去了一些对“治理”一词解释的理由。内地将governance翻译成“治理”，而港澳地区则使用“管治”，在澳门一些大学的中文版网站上，经常可以看到“大学管治”的栏目。所以，单从中文字面的意思，很难找到治理的内涵和外延。

实际上，“治理”一词在中世纪就曾经在欧洲大陆流行过一段时间。其最初的意思和“统治、政府”（接近于government）或者“指导、指引”相近，更多地用于表达充满保护性的建议，且没有什么确切的含义。正如治理的英文读音一样，加上后缀“-nance”，显得舒缓流畅，恰似日常生活中协助人处理各种繁杂事务的温柔女性。如果说治理是一种权力，那它表现为一种柔性且有节制的权力。[8]治理在十七八世纪时的应用，依然与那种刚性的、带有等级体制的强权（government）有所区别。许多研究显示，治理离不开政治哲学的发展，并于欧洲体制下王权和议会权力的制衡密切相关。进入20世纪，治理的现代内涵着重体现在企业经济学和政治决策分析这两个领域。在经济学家看来，“公司治理结构是一套制度安排，用来支配若干在企业中有重大利益关系的团体——投资者、经理人员、职工之间的关系，并从这种联盟中实现经济利益”[9]。公司治理的目标包括：增值、透明、领导、社会责任和信任，以及对公司财产和利益相关者的保护。[10]政治领域中的“治理”概念也试图摆脱等级权力，“结构或规则不能由外部产生作用，而必须依赖统治的整体性以及彼此影响的各个行为者的互动”[11]。由此可见，治理的内涵似乎集中于利益关系的影响，“通过一套包括正式及非正式的制度来协调所有利益相关者之间的利益关系”[12]。虽然如此，治理依然被认为是一个“可以指涉任何事物或毫无意义的时髦词语”[13]。

既然治理的界定如此模糊，或者说治理只是让人能够感觉到它的内涵，那么治理的外延如何存在呢？应该说，根据治理的内涵，行动者是可以进行现实分析并提出有益论点的。然而，当治理只是照顾到所谓内涵，而外延被无端放大的时候，有些现实问题从背景假设到分析控制，都会变得理所当然。高校治理即是如此。1976年，在詹姆斯·马奇和约翰·奥尔森合著的《组织中的二重性与选择》中，有篇论文的题目就是“大学治理”。这是目前在高教领域可以查到的第一篇“治理”文献，而论文的内容主要涉及大学组织中的决策。从利益相关者的视角来看，治理的内涵虽然要涉及协调各方利益，但利益势必关乎决策，涉此之外的内容则无须纳入视野。即使在维基百科大辞典中，正式组织的治理也被定义为“控制主体进行有效行动、授权以及核实表现的决策过程”[14]。

谈及治理，一定会涉及到另外一个词语——管理（management）。同样是维基百科大辞典，将管理定义为：“通过协调各种资源，实现组织目标的过程或功用。包括：计划、组织、人事、领导和控制等。”[15]毫无疑问，管理这个词比较明确，涉及的范围较广。但管理在现实中，往往还作为一种“操作职能”而存在。如果说，治理是决定到哪儿去，谁应该拥有权力，某件事做得对不对;管理则是怎样到那里去，权力发生后的落实，以及对于过程的操作和执行。延伸到高校场域中，治理有着大致相似的外延。波尔等人认为现代大学治理的主要标准涉及到大学治理主体的地位和角色。[16]这无疑告诉我们，大学治理的范围需要定位在哪里。米德赫斯特在研究英国大学治理变革的时候，认为内部治理包括：内部治理结构、决策安排、领导者角色以及治理主体的角色与功能之间的关系。[17]由此可见，高校内部治理并非仅仅拥有利益协作和制衡的内涵，它同时关注高校内部的治理主体和结构，并从管理的操作、辅助职能中脱离出来，以决策划定其边界。

三、从章程制度看两地高校治理

高校治理的首要责任在于内部制度的构建，无论是理念、结构还是权力，都必须以制度作为根本依托。“大学是在一个制度框架之内完成它的任务的：科学研究、教学、学术训练、沟通。……大学只能作为一个制度化的实体才能存在。在这样一种制度里面，大学的理念变得具体而实在。”[18]在高校内部的制度构建中，章程建设无疑是最为重要的一环。历史进程中，大学章程并非统筹兼顾或者总纲一样的制度。追溯到中世纪，宪章的作用与大学的特许权密不可分，这些特许权可能来自王权、教皇和其他一些地方政权。[19]果若如此，章程的根本出发点就是要体现出自治权限，以及高校内外的主要权责范围与关系，而对于自治权限以内的事务则只需在内部规范中限定即可。“从学校制度体系建设的角度来说，大学章程是该大学的基本法，是调整学校与社会、学校内部责权关系、人际关系的重要依据，……应该成为该校一切规章制度的母本和基础。”[20]

内地的章程建设起步较晚，属于典型的后发外生型。虽然1998年颁布的《高等教育法》中对设立章程提出明确的要求，但除去吉林大学、广东外语外贸大学等少数几所高校外，绝大部分高校在章程方面的建设迟迟不能到位。为了落实国家中长期教育发展规划，教育部于2011年11月依法出台了《高等学校章程制定暂行办法》，截至2014年6月，已经核准了中国人民大学、东南大学等15所高校在内的章程。从内容上看，各校的章程基本符合章程制定办法的要求和规范。由于《高等教育法》已经列明了校党委会和校长的职责和权限，所以各校章程在领导体制的核心表述上并无二致。总体而言，内地高校的章程中反映的是一种管理体制，既有领导决策、组织结构，还有民主管理的方式及内设机构的组成等[21]。如果以高校治理的外延来看，章程中所体现的治理架构主要以校党委会和校长为核心，而依法设立的学术委员会、学位委员会等也拥有相应的审议、咨询和决定权。但是，几乎所有高校章程中与组织相关的内容，并没有遵循所谓治理架构的原则，仅仅是对内部各类组织进行一种分类描述。如某高校章程中包括“中国共产党***委员会、纪律检查委员会及党委部门”、“校长、校长办公会议及行政部门”、“学术组织（学术委员会、学位评定委员会、教学委员会、职称评审委员会、学部等）”、“教职工代表大会、学生代表大会及群众组织”、“学院”、“其他机构”等章节。类似的分类有逻辑、有层次，但是将决策和操作混杂在一起，除去党委会和校长的责权概述，其余组织的性质、职能、运作均无体现，而责权的表述亦存在空泛、抽象的情况。全面看来，似乎缺少对治理架构内涵的理解，治理主体也不清晰，无法体现出高校通过治理权责的拟定，厘清内外的权利关系。高校的自治、自主权利范围也无法得以充分体现。

相比之下，澳门高校的章程要简约一些，但却能牢牢扣紧治理架构的内涵。澳门现代高等教育肇始于1981年创立的东亚大学，其在筹备阶段就秉承了西方大学的传统，一些从英国、香港聘请的学者参与主导和设计了大学的章程。由于大学的私立性质，章程中规定的权利主体必须要体现出创办者的意志，正式的结构不能与大学创办的目的、与政府签订的协议以及创办者的根本利益相冲突。[22]1991年，东亚大学主体转变成公立的澳门大学，其章程依然继承了这一传统。目前，澳门大学章程中的治理主体包括校监、大学议庭（Assembly）、校董会（Council）、校长及副校长、教务委员会（Senate）、财务管理委员会。[23]其中校监、大学议庭分别是荣誉和咨询机构，但由于特区行政长官出任校监和议庭主席，其地位和监督作用就显得异常重要。校董会是法定的校内最高权力机构，通过校长及副校长、教务会、财务管理委员会在不同范畴内分庭治理。总体而言，澳门大学的治理架构清晰明确，章程内部对于各个治理机构职权、组成和运作的表述也非常详细。而对于各治理主体下属的一些委员会以及行政辅助部门，则只列出设置、任命的权限归属，其组成、职权及运作则由内部规章限定。两地高校的章程相比，虽无高低、合适与否之说，但从治理角度而言，澳门大学的章程显得更能紧扣高校本身治理权限的脉搏，治理架构环环相扣，治理主体间的赋权以及权利的承接也能体现得较为清晰，而无关高校基本决策的行为或者高校自治范围的条款，则通过章程限定在学校内部的制度规范中。

四、决策中的共治参与机制

高校治理是利益相关者共同参与的过程，制度规范下的治理形式主要以决策为中心。同样，“只有在决策活动中最大限度地满足了大学本质属性与公共利益需要的治理结构，才是能够被大学和社会认可与接受的治理结构”[24]。正如前文所言，国外有关共同治理方面的研究，实际上也集中在学术人员、行政人员、职员、学生等如何参与到高校的治理中来，而其中最引起热议的主要还是“没有任何高级行政职务”的学术人员，以何种方式参与高校内部的治理，他们与高级行政管理人员的关系如何处理。林德曼早在1961年就已经指出，教育实践中的准则是任何决策都需要有识之士的广泛参与，而决策中广泛参与的有效性，例如民主诉求，来自适时策略的反应以及参与者彼此经验的互动。[25]对林德曼来说，民主和共治的整合机制是区别高等教育和其他学习活动的关键。当然，决策中快速反应的诉求与协商参与之间存在张力。伯恩鲍姆则对此予以了回应：高等教育中最大的危险不是由于广泛磋商使得决策过于缓慢，而是太快做出决策导致忽视了院校的核心价值。[26]从广泛的意义来说，高校内部的民主参与是世界上任何国家和地区都较为认同的一种观念，只是落实在决策当中的机制有所不同。

实际上，从内地高校章程制定的内容中可以看出其民主参与的组织形式。由于内地高校的章程是后发产生的，其内容框架必然建立在其经验和目标之上。一般来讲，内地高校的语境下，对于民主参与的理解带有“听取意见”的味道。从这个角度而言，民主参与的组织是全校的教职工代表大会和党内的党代表大会。而类似学术委员会、教授委员会、人才培养委员会等则被视为“教授治学”的组织。如果再进一步探讨下去，容易发现这些委员会多数只拥有“审议”、“讨论”权，而无“决定”权。换句话说，这些组织是“前决策”的组织，而所有的重大学术议题依然需要上报校党委常委会或由校长决定。难怪有章程将这些组织统一概括为定义含混的“学术组织”。值得一提的是，一些高校已经将“不担任行政职务的资深教授担任学术委员会主任”写入章程，充分体现了对教授治学的尊重。教授们在各个委员会中的参与以及作用的发挥，实际上与国外高校的“共治”颇有相似之处。只是，参与和共治在决策的时点和利益取向上有所不同。如美国大部分高校的“共治”一词指的是不同利益群体在同一治理主体内部共同决策。而“高级行政人员请学术人员参与，咨询其意见，是想请学术人员充分表达自身的利益诉求，仅此而已;而基于共治，学术人员同样需要表达诉求和关切，但更重要的是要将个体利益投入到全校的整体利益中去”[27]。所以，“有效治理的关键是，让学术人员进入决策的角色，而非仅仅作为咨询顾问存在，从而能够吸引校内学术精英的积极参与”[28]。应该说，内地高校所体现出的参与机制已逐渐走向健全，而这种以“教授治学”为核心理念的参与机制也为学术的繁荣以及学术权力的振兴提供了契机。虽然如此，学术人员究竟在何等层面、多大范围参与到校内的决策体系中，依然需要深入思考，这也许在破除行政化的藩篱上能够更进一步。

基于历史的因素，澳门高校在参与和共治的形式上更接近西方的传统。以澳门大学为例，两个主要的治理主体都有不同群体的参与。校董会作为校内最高权力机构，组织构成上包括校内高级行政人员、政府部门领导代表、教务委员会代表、社会各领域杰出人士、学生代表等;教务委员会作为全校最高学术事务机构，包括高级行政人员代表、教学人员代表及学生代表等。在学术范畴内，教务委员会具有实质性的决策权，如核准基本学术单位及独立学术单位的合并、更改或撤销;核准学术单位内部的教学或研究单位的设立、合并、更改或撤销;核准澳大所开办的课程的组织安排、修改及撤销;核准评估本科水平的标准及有关的毕业标准;等等。[29]这些基本上秉承了西方高校委员会治理的模式。各治理主体还可以依据各自权限，将有关权力下放到各个分委员会，如学术质量委员会、研究委员会、图书管理委员会等。分委员会仍然在相应范畴拥有决策权和审核权。整体上看，澳门大学高级行政人员的权力较大，校长同时也是教务委员会和财务管理委员会的主席，而且常设委员会全部由高级行政人员担任。学术人员在治理主体中话语权不大，基本上还是属于高级行政人员主导下，广泛参与的共治形式。尽管如此，类似信息公开透明及共处一堂的形式依然卓有益处，可以使一些有违高校核心理念和不切实际的做法在广泛的协商中予以摒弃。

五、谁拥有行政权力

高校治理中无可避免地要涉及行政权力和学术权力的关系问题，但二者的划分更多是从问题的角度出发，而非事务的范畴。严格意义上来说，行政人员和学术人员各自所拥有的权力也无法划定清晰的界限。如在美国高校中，许多学术人员作为专业范畴内的专家，一直将课程和专业的发展及修订视为自己的专属领域。[30]然而，“这些看起来十分‘学术的领域，也会涉及财务、人事等‘行政方面的改变，所以必须要与行政人员进行沟通”[31]。又如，编制和晋升（tenure and promotion）委员会中，学术人员一般拥有较大的权力。“但为了避免与那些提出晋升申请的教员尴尬相处，结果是，委员会大多会给申请者以正面的评价。而这个时候，行政人员的角色和权力就变得异常关键。”[32]由此可见，行政权力在许多情况下都与学术权力交织在一起，并发挥重要的作用。事实上，无论任何一个国家和地区的高校中，校长、副校长等高级行政人员都是校内的权威，也必然要在学术和行政事务的决策中发挥重大的作用。同时，“高级行政人员（executive）在鼓励学者参与共治上能起到关键的作用，也可以在日益复杂的环境下，有效调解和减少治理主体和学术权威之间的冲突”[33]。所以，现在的问题是：行政人员的界限应定位在哪里？谁应该拥有行政权力？

王莉（音译）在针对内地不同类型高校所做的一次田野调查显示，“即使终审权属于政府，高校对许多学术决策的控制权依然达到70%以上”[34]。然而，内地绝大多数院校的权力并没有导向学术人员一方，而主要是集中在校长、副校长、职能部门的负责人手中。在内地高校的历史惯性下，后者被认为拥有行政权力。王世权等在论及大学行政权力的时候，认为内部行政权力的金字塔结构包括了处室权力。[35]换句话说，校长、副校长及行政职能部门的负责人拥有较大的行政和学术领域的决策权。如前所言，美国高校内部也存在行政权力的概念，但那主要是集中在“学术单位院长或者分委员会主席以上高级行政职位的人”所拥有的权力，而行政职能部门更多地是拥有辅助的职能。事实上，对于直线—职能式组织结构的功用范围早有论述，主要涉及线和点的区别。“工作线直接代表了指挥链，即权力流经的路线结构，而诸如人事或财务部门的点，其功用是为首席行政官提供建议，但并不直接对工作线行使权力。”[36]而正是这些本应在高校中担当“辅助、操作”角色的职能部门，在学术领域却拥有着较大的决策权。如果打开内地高校的网站链接，可以看到一些职能部门的工作职责范围全部以“负责”两字开头。如，人事处“负责” 高层次人才的引进和管理等;招生就业处“负责” 实施招生录取以及“负责”保送生、自主招生、特长生、特殊类招生的录取工作等。难怪某高校招生处长能贪污千万元之上。一些职能部门，如教务处、科研处、研究生院等，负责人本身一定是教授，可以通过参加各类教授委员会发挥作用，将学术和行政的身份混杂在一起，类似的“教授治学”俨然已经成为“官学联盟”。高校内部的“官员”晋升一般采取S型路线：学院办公室科级→部门科长→学院副职→部门副处长→学院正职→部门处长→校领导，由此凸显校内职能部门的重要性。在学科层面的院长也竟然明显不如职能部门的处长。一些教授和正副院长将能够晋升为正副处长视为光荣的使命和引以为豪的谈资。这些可能恰是内地高校“行政”之所以为“化”的主要症结之一。

以上在内地高校场域中“惯常”的作法在国外高校并不能找到“原型”，即使澳门小城，对于行政部门的理解亦明显不同。澳门高校内部也有不同职能的部门，对比澳门政府的局、厅、处、组的设置，高校内也会有校、部、处、组与之对应。但澳门高校内部的这些部门与内地在内涵上多有不同。首先，在澳门，公立高校行政和学术分属不同的系统，人员编制基本上不能相通。部门的负责人和内部职员一般由澳门本地永久居民担任，极少由某学科教员兼任（即内地高校的“双肩挑”）。其次，澳门高校内部同样有官僚化的等级秩序，如果硬性跨系统比较的话，学院院长无论在身份和薪酬待遇上都高于某部部长。第三，澳门高校（尤其是公立学校）的治理主体分别是校长、副校长或各类范畴的委员会，部门负责人及其职员一般不作为这些委员会的成员，而仅仅提供会议的材料整理和服务工作，并且承担经委员会决策以后的操作、执行任务。最后，对应内地高校的行政职能部门，澳门高校一般将之划分为两类：学术辅助部门，如学务部、注册处、研究及发展事务办公室、资讯科技部等;行政部门，如人力资源部、财务部、审计办公室等。这些部门的职责基本属于“协助”、“促进”、“执行”、“建议”的范畴。以“治理”的内涵和外延而言，澳门高校的学术辅助部门和行政部门更多地承担着管理服务的“操作”职能。

六、研究结论

治理概念引入内地高等教育领域，虽然时间不长，但已极尽其势。高校内部治理关注利益相关者的相互协作与制衡，同时以决策划定治理结构及主体权责的边界。内地高校的场域存在传统的惯性，虽然“治理”一词已广入人心，但是在“制度”、“参与”以及“权力”等治理范畴内，依然仅仅作为一个抽象的概念而存在。正如内地高校章程制度中体现的那样，分层次的组织结构替代了决策性的治理架构，章程更多地只是一种高校的根本制度及对院校的全面概括，而无法充分彰显高校内外自治权利的范围和关系，决策权和自治范围内的操作权混杂在一起，治理主体和权限也不尽清晰。在内地高校现代大学制度建设上，习惯使用“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”的表述方式，而正是由于其中对于决策机制的含混，使得高校内部的参与和共治的界限也不清晰。以“教授治学”为例，毋庸置疑，每个教授都需要治学，不治学就不是教授。如果此处的“学”指的是学术事务，那么教授治“学”和教授治“校”又有什么区别呢？以“教授治学”为内涵的各个委员会也应该拥有决策权，而不应该仅仅是“前决策”的“学术组织”，更不能只是如教代会那样“听取意见”式的参与。所以，高校内部参与共治的内涵还需要在决策中找到答案。同样，行政权力的归属也要以决策划分边界。行政职能部门在组织学原理上仅仅作为“操作、辅助”部门存在，而在内地高校的场域中，各部门的功能却模糊了行政权力的概念。“大学内部的行政机构把学校教学、科研、财务、职称评定统统掌握在自己手中，按行政管理办法而不遵循教育规律管理教学、科研、学术事宜。剥夺了在教学、学术第一线的教师们的权力，剥夺了学术委员会、教职工代表会等组织应有的权力。”[37]教授身兼部门的领导，既可以是“教授治学”，也可以发号行政指令，这在一个松散结合、以学科和学术为本的组织中，只能使“行政化”愈演愈烈，也同时混淆了行政权力的原有内涵。

以上在内地高校内部治理过程中所出现的问题已经引起学界足够的重视。然而，场域形塑着惯习，看待这些问题需要我们深入到不同场域的历史和结构中进行比较和分析。同样以制度、参与和权力的视角审视澳门高校，发现其在章程建设、参与共治以及职能部门的功用方面，与内地高校有着很大的不同。虽然澳门高校治理并无特别强调一种决策机制，但治理模式与西方传统相似，在章程治理架构、各委员会构成、行政设置上，基本上体现出决策和操作上的区别，治理主体亦拥有相应的决策权限和内涵。换个角度而言，在内地高校治理中所出现的问题放到澳门高校却并不是问题。正如内地高校需要“去行政化”，澳门的高校内部则是“行政本无化”。即使澳门高校内部也在谈论行政权力和学术权力的冲突，其内涵与内地高校也大有不同。由此可见，就事论事固然为好，追根溯源方为求解之道。如果能够从高校治理的内涵和外延着手，充分理解和把握治理结构与治理主体的决策边界，相信必然会对高校内部治理过程中出现的各种问题有着更深入的理解。

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（责任编辑陈志萍）