乔骏

由市人大内司委提出立法议案、经过反复调研论证和修改完善、历时两年起草完成的《上海市预防职务犯罪工作若干规定（草案）》提请2015年1月召开的市十四届人大常委会第十八次会议审议。这是实现本市预防职务犯罪工作法治化，用法治推进反腐的重要举措。

迎难而上，滚动推进

贪污贿赂等职务犯罪，是腐败的主要表现形式。多年来，本市按照中央决策部署，坚持标本兼治的方针，在不断加大查办职务犯罪案件力度的同时，努力从源头上防止职务犯罪。但目前我国在预防职务犯罪方面还没有专门的法律，相关规定散见于众多法律、法规和文件中。有些规定比较原则，操作性不强;有些规定各自为政，协同性不够，在一定程度上影响了预防职务犯罪工作的开展。

2013年1月，王中等13名市人大代表在市十四届人大一次会议上联名提出关于预防职务犯罪立法的议案。尽管此项立法涉及面广、社会敏感度高、分寸感的把握难度很大，但市人大内司委根据十八大以来党中央在继续保持惩处腐败高压态势的同时加大治本力度的精神，从本市预防职务犯罪工作的需要出发，在市人大常委会副主任薛潮带领下，会同相关部门，分四个阶段“滚动推进”此项立法走向。一是课题研究阶段。2013年初，委员会在与相关部门就预防职务犯罪立法的必要性和可行性进行论证后，该项立法议案被纳入本届市人大常委会五年立法规划。委员会会同市检察院、市监察局、市政府法制办和市政协社法委，就预防职务犯罪工作的10个重点课题开展调研，在10份调研分报告基础上形成了较为全面的课题调研报告和法规草案建议稿。二是广泛调研阶段。2014年初，市人大常委会将《上海市预防职务犯罪工作若干规定》列为正式立法项目。委员会即会同市检察院、市监察局、市政府法制办、市法学会等组成立法调研组，并邀请部分常委会组成人员、市人大代表和法律专家参与。从3月至6月，共召开9个座谈会，就《规定（草案）》（建议稿）听取了公检法司、纪检监察、财政、审计、建设管理、规划国土、国有资产管理等20余个单位和部门的意见和建议;同时还委托市政协社法委召开座谈会，听取了相关领域政协委员和专家的意见和建议。三是法规起草阶段。7月至9月，委员会在认真梳理和分析各方意见的基础上，经过反复讨论修改，形成了《规定（草案）》（修改稿）。嗣后，又书面征求了市检察院、市监察局、市政府法制办和市人大相关委员会的意见和建议，对《规定（草案）》（修改稿）作了进一步修改，形成《规定（草案）》（征求意见稿）。四是论证完善阶段。10月至12月，委员会将《规定（草案）》（征求意见稿）再次分送20余个单位和部门以及市人大内司委专家咨询组全体成员征求意见，召开两次专题会议进行研究论证，并先后走访市纪委、市检察院和市审计局等听取意见。在全国人大内司委来沪调研期间，委员会还专门听取了全国人大内司委主任委员马馼的意见。十八届四中全会和中央纪委四次全会召开后，结合中央巡视组反馈对上海的巡视情况以及市委的整改意见，委员会及时学习领会相关精神，努力将其体现在法规中。经过反复修改，最终形成《规定（草案）》。

人大主导，部门参与

为了确保法规草案的质量，市人大内司委在立法过程中注重同时发挥人大的主导作用和相关部门的基础作用。一方面，委员会确定了五条立法基本思路。一是将十八届三中、四中全会精神落实到具体的预防工作规定和措施中;二是秉持法治原则，体现改革精神;三是既要符合中央反腐败斗争的精神，又要契合上海当前实际，还要兼顾前瞻性;四是坚持问题导向，形成“管得住的几条和做得到的几条”;五是力求要义明确、简明易懂、便于执行。根据这些思路，委员会在立法工作中注重构建公开、透明的权力运行机制，力求使权力运行在阳光之下，置于群众监督之中;注重聚焦重点领域和关键环节，力求形成切实有效的预防措施;注重梳理相关法律、法规及中央和本市在预防职务犯罪工作领域的相关规定，力求增强政策法律依据与实践需要之间的关联度;注重提炼本市的实践经验，借鉴兄弟省市立法经验，力求进一步丰富和创新预防工作的内涵与形式。另一方面，委员会把立法调研与开展检察机关反贪污贿赂工作情况专项监督调研结合起来，以惩治、预防和立法“三位一体”、同步推进为目标，组织协调20余个部门和单位共同聚焦犯罪高发环节，分析制度缺陷，提出对策措施。请各部门和单位从各自的专业角度与委员会共同对法规条文进行反复打磨，努力推进立法精细化，提高《规定（草案）》的针对性和可操作性。与此同时，推动相关部门加强沟通，努力消除分歧、凝聚共识。

聚焦重点，力求实效

鉴于贪污贿赂犯罪和渎职犯罪在职务犯罪中最为突出，故《规定（草案）》把重点放在针对贪污贿赂和渎职犯罪的预防工作上，从突出重点而非面面俱到的要求出发，遵循“有几条立几条”的原则，采取了“若干规定”的体例，着力追求法规条文的针对性和可操作性。

对于职务犯罪的一般预防措施和重点预防措施是《规定（草案）》的核心内容。一般预防措施着眼于推动形成科学有效的权力运行监督体系，增强监督合力和预防实效，努力消除权力设租寻租空间，进而铲除职务犯罪的滋生土壤。相关条文包括五个方面。一是规范行政权力和司法权力的运行，推动建设廉洁高效的行政工作机制，确保依法独立公正行使审判权和检察权。二是加强财政资金管理，强化预算监督和审计监督。三是推进制度廉洁性评估，进一步强化相关部门开展制度廉洁性评估的责任。四是对涉及预防工作的司法建议、检察建议、监察建议、审计建议提出了规范要求。五是进一步强化科技手段在预防职务犯罪上的运用。

重点预防措施针对本市近年来一些职务犯罪易发多发，公共资金、公共资源、公共权力比较集中的领域，强化相关部门的监管职责，完善关键环节的监管措施，着力推动形成预防职务犯罪的长效机制。一是针对公共资金管理领域，要求建立健全监督管理制度，鼓励和支持社会各方面参与监督。二是针对财政优惠领域，要求完善申请、审核、支付、使用、监管及公开等制度，加强监督和绩效评估。三是针对收费和罚没款管理领域，要求严格执行罚缴分离和收支两条线管理制度，取消不合法、不合理的收费项目。四是针对政府采购和购买服务领域，要求完善管理体制和信息管理平台，推进电子商务平台应用。五是针对国有企业和国有资产管理领域，要求完善“三重一大”民主决策制度，完善国有企业领导人员薪酬待遇、职务消费、投资入股、兼任职务等环节的管理制度。六是针对规划和土地管理领域的预防，要求完善监管体系，防范违法审批、违法干预土地交易等职务犯罪风险。七是针对工程建设领域的预防，要求健全建设市场监管体系，加强建筑信息模型技术、代建制等现代管理手段的运用。八是针对金融领域的预防，要求加强金融监督管理，防范金融风险。九是针对医疗卫生教育科研及其他领域，要求严格执行各项管理制度，结合各自的特点和规律规范和加强预防。