邹一南

加快户籍制度改革是涉及亿万农业转移人口的一项重大措施，是以人为核心的新型城镇化建设的关键环节。十八届三中全会对户籍制度改革做出了总体部署，提出要全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。2014年7月30日召开的国务院常务会议，明确提出到2020年努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户的目标。总体部署和具体目标的提出，为深化户籍制度改革，实现农业转移人口市民化指明了方向。然而，在实践中，户籍改革处于两难的困境：特大城市和大城市的户籍控制十分严格，却不断吸引大量外来人口涌入;中小城市和小城镇的落户已经基本全面放开，但其城市户口却出现无人问津的现象。户籍改革两难困境出现的原因在于城市福利分配的失衡，不仅体现在城市内部户籍居民和非户籍居民之间，还体现在不同规模的城市之间。

对城市福利的划分：户籍福利与非户籍福利

户籍制度改革的关键在于剥离户籍背后附着的一系列福利差异，改革的最终目的就是要实现城市常住居民对城市福利的均等化享有。而在户籍改革的讨论中，人们往往只关注那些与户籍挂钩的福利，如教育、医疗卫生、就业保护、社会保障、住房保障等，却忽视了另一类城市福利，如城市的基础设施、文化氛围、社会秩序、信息服务、非正式就业机会等。我们称前者为户籍福利，后者为非户籍福利，这两类福利均能给城市居民带来一定的效用，两者之和构成城市居民的总效用。

户籍福利和非户籍福利在性质、获取方式和决定因素等方面有着明显的区别。户籍福利带有准公共品性质，在使用上具有一定的竞争性和排他性。户籍福利的获取依赖于城市本地户籍身份，取决于城市政府的户籍控制政策，如放松户籍指标控制、降低积分落户门槛或实行普及性的居住证制度等。非户籍福利带有纯公共品性质，在使用上是非竞争和非排他的。非户籍福利的获取不依赖户籍身份，而是只要来到一座城市就能获得这座城市提供的非户籍福利。其规模取决于城市经济社会发展水平的高低，特大城市和大城市往往因其较高的经济社会发展水平，能够为居民提供较多的非户籍福利。

非户籍福利差距影响农民工流动方向

当前，我国不同规模的城市之间在经济社会发展水平上存在巨大的差异，特大城市和大城市的人均收入水平、人均道路面积、每万人拥有公交车和出租车数量、每万人拥有影剧院和公共图书馆藏书数、互联网普及率、三甲医院和重点高校数量等指标，都远远高于中小城市和小城镇。这决定了二者在非户籍福利水平上的差距。生活在规模较大的城市中的居民，可以获得更多的发展机会、更高的收入，享受更完善的基础设施、更丰富的文化生活、更规范的社会秩序以及更便捷的信息服务。当不同规模城市之间的经济社会发展水平差距足够大时，特大城市和一部分大城市的非户籍福利量，将超过中小城市和小城镇户籍福利量和非户籍福利量之和。

假设农民工在城乡迁移中的理性行为，表现为选择能够给自身带来最大福利水平的城市作为迁入地，那么在不考虑迁移成本等其他因素的条件下，农民工将会毫无疑问地选择迁入特大城市和大城市，因为即使作为特大城市和大城市的非户籍居民，其福利水平也要高于中小城市和小城镇户籍居民所能得到的福利水平。第五次和第六次人口普查显示，从2000年到2010年，4个直辖市市辖区常住人口增长59.7%，31个省会城市和计划单列市市辖区常住人口增长28.3%，236个地级市市辖区常住人口增长13.0%，359个县级市常住人口仅增长6.1%。同时，常住城镇人口和户籍城镇人口的差额也从2000年的1.54亿增长到2010年的2.85亿。大量农民工选择了向特大城市和大城市非户籍性流动，而没有选择在中小城市和小城镇落户。这说明，当前中国特大城市和一部分大城市的非户籍福利量，已经远远超过中小城市和小城镇户籍福利量和非户籍福利量之和。

加强户籍控制并未缩小非户籍福利差距

外来农民工迁入将对城市产生两个方面的外部性：一是正外部性，它源于城市规模扩大产生的规模经济效益，将促进城市经济发展，使政府获得财政收入的增长。二是负外部性，它源于城市规模扩大的拥挤效应，将使城市政府的管理成本上升，增加政府的财政开支。

政府的城市管理成本包括对应于户籍福利的准公共品支出和对应于非户籍福利的纯公共品支出，纯公共品支出是无法避免的成本，而准公共品支出则可以通过加强户籍控制加以规避。也就是说，城市政府通过加强户籍控制可以通过排除一部分城市居民对户籍福利的享有而减少准公共品支出，从而降低外来人口增多的负外部性。但是，在特大城市和大城市的非户籍福利足够吸引农民工迁入的情况下，即使城市政府严控户籍，也仍然可以获得城市规模增大的正外部性，因而加强户籍控制对特大城市和大城市政府来说，就是合意的政策选择。

由此可见，在城市政府和外来农民工双方的合意选择下，特大城市和大城市的户籍改革进入了一个陷阱：外来农民工非户籍性地大量涌入特大城市和大城市，城市政府通过加强户籍控制减少了一部分城市规模增大的负外部性，但同时保留了全部的正外部性，使得财政收入提高并可以更好地提供城市基础设施、文化建设、秩序维护等公共品供给，这将进一步拉大特大城市和大城市非户籍福利水平与中小城市户籍福利与非户籍福利之和的差距，进而对农民工产生更大的吸引力，导致大城市非户籍人口进一步增多。

破解户籍改革难题：非户籍福利的均等化

当前，在特大城市和一部分大城市户籍改革的一个重要举措是，通过建立居住证制度来扩大户籍福利的覆盖范围，这种政策不失为一种短期内使非户籍居民逐步获得户籍福利待遇的方法。但是，这种政策的推行会导致农民工进一步向大城市迁移，从而使大城市中的非户籍居民存量增大，彻底的户籍改革越发难以实现。

同时，在特大城市和大城市户籍含金量很高、外来人口不断增多的情况下，居住证的获得门槛往往也水涨船高，能最后获得居住证的，多为外来市民而非农民工，制度设计的结果并没有惠及制度设计的目标受惠对象，农民工仍然会被排除在户籍福利之外。

综上所述，当前户籍改革的两难困境根源在于不同规模城市之间的非户籍福利差距过大，导致农民工宁愿流动到特大城市和大城市做非户籍居民，也不愿意在中小城市和小城镇落户为户籍居民。户籍改革不仅要推进城市内部不同户籍身份居民在户籍福利分享上的均等化，更重要的是实现不同规模城市之间非户籍福利的均等化，使农民工不至于为了获得非户籍福利就流动到特大城市和大城市，而放弃在中小城市和小城镇落户的机会。因此，未来的户籍改革应注重提高中小城市和小城镇对应着非户籍福利的纯公共品供给水平，加强这些城市基础设施、公共文化、社会秩序、信息化和市场化等方面的建设，缩小它们与大城市非户籍福利水平的差距。同时，特大城市和大城市应采取一些相应的措施，比如提高地铁公交的价格、清理廉价的非正规住房等，以降低自身的非户籍福利，从而避免外来人口“理性”地迁入。当农业转移人口合理有序地在不同规模城市分布时，大城市的外来人口压力将大为减轻，彻底的户籍改革也将更加容易实现。

（作者单位：中共中央党校）