郑建锋　陈杰

【摘要】地震应急救援工作的高效有序，对于减少人员伤亡、防御次生灾害有重要作用。汶川、芦山等地震发生后，志愿者成为抗震救灾的一支重要队伍，同时，也暴露出我国当前地震救援志愿服务缺乏科学管理，未能充分实现志愿者的最优化作用。加强地震救援志愿服务管理的科学性、实效性，是高质量开展救援工作的重要举措。

【关键词】应急救援 志愿服务 管理与完善

【中图分类号】D632.9 【文献标识码】A

地震应急救援志愿服务是在特定时段，对特定内容的一种特殊志愿服务，与常规不同，该志愿服务具有突击性强、技术难度高、服务环境险、团队作业等特点，这就更要求系统运作的科学合理、协调有力。中国地震局副局长修济刚在《雅安归来—四川芦山地震应急的几点启示》文章中指出，这次地震提出了如何更好地引导志愿者参加救援行动、参加物资发放的问题，既要吸纳参与、发挥作用，又要协调有序，成为政府救援、扶助行动的有力补充。

志愿服务在地震应急救援中存在提升空间

防震减灾是一项社会系统工程，在应急救援中，志愿者充当不可或缺的角色，一方面，其工作的方式灵活细致，可以填补一些政府的空白和缺位。另一方面，志愿服务有助于激发爱国热情，帮助灾区人民重拾信心、重建家园。但是，就其能够和应该发挥的作用而言，志愿服务与地震应急救援工作结合在一起，面临着一些问题。

组织管理较为薄弱。在汶川、芦山地震救援中，志愿者力量过于分散，指挥和协调大都局限于各自领域，没有形成一个合力。从组织类型上看，一般包括：官方组织、民间组织、单位组织、个人组织。其中官方组织一般按照现有资源与灾区实际需要统一招募、组织派遣、实施救助、适时调整，大多能在救灾指挥部的安排下，有序快捷地开展工作，但是规模数量不能满足实际要求。民间组织和单位组织一般团队意识强，职业分工不同，这就需要一方面这些组织要主动去指挥部备案、申领任务，接受领导;另一方面，指挥部也要通过网络信息共享平台等模式进行资源分配，人尽其才、量体裁衣，实现统一指挥、协同作战，提高整体救援能力。个人组织的志愿者既包括灾区的幸存者，这些人掌握灾害的第一手资料，在自救与互救的过程中，有助于在第一时间发挥出最高效率，也包括不远千里赶赴灾区的人员，这些人中许多人没有甚至不知道去救灾指挥部报到，游离于管理之外，既浪费资源，还可能造成其自身危险。

专业知识缺乏。志愿者到底能提供什么样的服务？通过实践显示，现场救援、物资供求、医护和献血、网络声援与寻亲、心理安抚、灾区调查等都需要发挥志愿者的功能。2008年，汶川地震中，都江堰市消防中队40名官兵在震后2个小时内，从废墟中救出141人！为什么会有如此高的效率？除了宝贵的第一时间外，就是救援的“专业”。而非专业志愿者不仅对坍塌建筑物内是否存在幸存者缺乏辨别经验，甚至对建筑废墟可知或不可知的危险因素缺乏认知。再如心理安抚，中科院心理所所长、中国心理学会会长张侃指出，心理干预是一门科学，何时干预、谁去干预、怎么干预，都是有科学依据的，不能仅仅靠热情和激情去投入工作。

信息不畅导致盲目。信息不畅导致服务的盲目性包括：一是物资供给合理问题，志愿者自发地去灾区并发放物资，造成明星灾区的物资重复、浪费，普通灾区的物资亟需、短缺;二是人员科学配置问题，应急救援需要志愿者，但有些志愿者由于不了解灾区需要，不知道怎么奉献，由于信息闭塞，不知道具体去哪里奉献，有些甚至到了灾区后被劝回，导致后来四川省有关部门直接发布通知：由于种种原因，恳请志愿者另择时机前往;三是交通秩序问题，灾后的黄金救援时间需要专业救援人员和工具的同时到达，部分志愿者自发为灾区民众送物资，导致多条道路被堵塞，工程抢险车辆、救援物资车辆不能及时到达现场。

热情有余持久不足。根據调查显示，尽管志愿者们都怀抱激情和爱心，前去灾区提供志愿服务，但是少部分志愿者存在“热情高于理性、后期持久不足”的问题，还有志愿者到灾区后，只做自己愿意做的工作，最初热情有余，几个人都争着抢着做一件事情，待激情消退后，一项急需完成的任务却找不到执行者。在笔者的调查问卷中显示，对于参加地震志愿服务的动机中，选择“爱国爱家，做有意义的公益事业”的比例占80%，其次是“增加社会的阅历和经验”占15%，还有“探险刺激”等占8%，这些以个人意愿为动机的志愿服务，前期可能会热情高涨，中期组织纪律性不强，后期“满足意愿后撤退”，给志愿服务的组织管理增加了难度。

完善应急救援中志愿服务体系的思考

建构切实可行的地震应急救援志愿者服务体系，并以此为契机，以期为相关部门推荐可操作性较强的参考依据。具体包括以下几方面：

政府部门的科学引导和职责明确。政府相关部门对志愿者的科学引导，应首先从基层开始，动员社会公众通过志愿服务的方式参与应急救援工作，增强社会责任意识，普及推广防震减灾知识和自救、互救能力。包括通过学校开展常规的应急知识教育，通过社区普及、指导公众制定家庭应急计划，通过重点培养民间的志愿救援组织，鼓励公民及其他组织在地震灾后能提供比较专业的志愿服务，并以社区为单位，组建、备案志愿服务的常设机构，保障其专业化运行，接受社会各界讲奉献、有能力、懂专业的志愿者报名，形成有序、有效的志愿者服务。其次，要建立一个集中、统一的应急救援志愿服务联动平台，由这个联动平台推进资源的合理利用，包括成立一个强有力的应急指挥中心、制定详细的应急联动预案、应急救援志愿管理体制等，在人员配备、救援方案等方面，有针对性地为志愿服务做好准备。

职能部门的专业培训和具体实施。专业培训需要一方面功在平时，通过救灾、自救、互救等基本培训，增强志愿服务的吸引力、提高志愿服务的素质，使其能在关键时刻提供及时的服务。另一方面，贵在专业，系统、完整地开展培训，包括防震减灾基本常识、地质灾害一般特征、帐篷搭建、物资运输与配给、医疗救护与卫生防疫、灾民心理安抚等。地震应急救援志愿服务是一项以专业知识为支撑的活动，相关部门要提供专业的培训，志愿者需要参加并通过书面和实践的考核，再纳入志愿队伍的预备力量进行统筹考虑。此外，在这些培训中，可以根据志愿者本身的爱好、特长，有针对性地学习一项或几项技能，以便启动应急响应后，能够合理调配资源，接受并出色完成相关任务。比如，山西永济市开展应急救援试点，对数百名的志愿者进行理论和实践的培训，全面提高了这支队伍的科学水平和战斗能力，做到召之即来、来之能战、战之能胜。

优化工作流程、统筹协调机制。建立完善的工作流程和协调机制，能够有效避免少数志愿服务盲目性和短暂性的行动，保证救援工作的实效性、持久性、科学性。首先，政府要对志愿服务的服务时段、场所、内容、目标做到优化工作流程，对志愿者的服务管理按照“招募、分配、救助、调整”等程序进行，合理调配志愿服务、政府服务、市场服务等多种资源，通过政策引导、经费支持、规范管理等途径，协调作战，实现服务合力的不断壮大，成为应急力量的重要补充，保证整体救援能力的最优化。第二，在志愿服务组织、政府、市场之间构建良好的协调机制，形成资源共享、取长补短的合作关系，使志愿服务的人力、物力、财力与其他资源编织成强有力的救援索道，共同推进志愿服务事业的发展。第三，志愿服务组织内部之间，也要遵循管理部门的统一部署、有效整合，合理协调资源，提高工作效率。

重视评估及反馈体系的完善。志愿服务有其极强的目的性和针对性，它明确的服务方向和任务决定这支队伍的管理必须要建立符合实际的优化系统模式。首先，要按照应急救援的实际要求，借鉴发达国家的先进经验，从志愿服务组织流程、統筹协调模型、志愿者数据库、救援信息系统管理等方面，建立科学的内部评估，逐步完善志愿服务的监控、评估、反馈体系。其次，要实现这一目标，需要借助现代化的信息处理，通过信息的收集、加工，使各种决策和志愿服务活动在充分信息支持的基础上，对志愿服务的日常管理或已经完成的服务效果、效率、参与度、持续性等指标进行评估，优化服务质量监管。

通过完善保障机制促进长效性。首先，立法保障。立法使得志愿活动科学化、固定化、规范化。这样一方面有助于提升志愿服务的社会认知度，明确志愿者的权利和义务，保障合法权益，吸引广大民众积极参与，另一方面，还可以成立基金会，为志愿服务筹措资金提供稳定渠道，促进其有效的管理和质量的提高。第二，制度保障。健全社会动员机制、激励机制、工作预案等，保证志愿服务的长期化、科学化，比如，可以建立多种多样的表彰奖励制度，对团队授权、心理契约、目标实现、工作丰富化程度等开展多渠道内在性激励，挖掘成员潜能，调动其积极性。第三，经费保障。志愿服务的经费需要合理的分担机制，由政府专款拨付和社会筹资捐赠两部门构成。这样，在平时可以武装志愿者队伍，做到“平震结合”，为训练和震后的服务提供经济支撑。第四，自身权益保障。国外惯用的做法就是提供保险服务，2000年悉尼奥运会组委会就为每个志愿者投了两种保险，包括人身意外伤害险和公共责任险，国内也有必要在一些规定情况下为志愿者购买保险，以此来解决和规避由于志愿者在活动中人身伤害引发的经济问题和法律问题。

（作者单位：防灾科技学院;本文系河北省高等学校人文社会科学研究项目“地震应急救援视阈下的志愿服务管理机制研究”成果，项目编号：SQ147003）

责编 /张蕾