陈小鲁

【摘要】中小学生课业负担过重，是社会诟病最突出的问题之一。切实控制中小学生学习超负荷，要跳出就教育论教育的怪圈，从法律的角度进行审视。只有运用法律手段来解决中小学生课业负担过重问题，才能发挥最佳作用。文章侧重从法律角度对中小学生学习负担过重产生的原因、危害进行分析，提出了治理这一问题的相关措施。

【关键词】中小学生 课业负担 法律控制

【中图分类号】G632               【文献标识码】A

2010年7月，党中央、国务院印发的《国家中长期教育改革和发展规划纲要》（简称《规划纲要》）明确提出，过重的学习负担损害中小学生身心健康，应采取有效措施减轻其学习负担，使学生愉快地学习、健康地成长。然而，《规划纲要》施行以来，减轻学生过重课业负担的效果仍不理想，甚至大有愈演愈烈之势。主要表现在：第一，作业过多，睡眠不足，2011年5月，中国青少年研究中心通过对贵州、安徽、山东、四川、湖南、广东等10省市46个区县184所中小学的5000多名进行调查，发布了《中国青少年儿童发展状况研究报告》，结果表明，由于中小学生作业过多，近八成中小学生睡眠不足。第二，课程、辅导资料多。据调查，重庆一所初中，初一生均8册、初二生均12册、初三生均18册教辅资料，与此同时，学生还有大量的练习集和测试试卷。如此众多的辅导资料，势必加重学生的课业负担。第三，校外课外补习泛滥。第四，考试测试频繁。为了检测学生学习效果，考试成了中小学教学管理、教学效果评价的首选措施。由此可见，目前中小学生课业负担过重是不争的客观存在，成为社会公认的教育“顽症”，成为实施素质教育的一道难题，亟待运用法律手段进行治理。

中小学生课业负担过重成因的法理分析

从法理角度分析中小学生课业负担过重的成因，主要有以下几个方面：

教育法律责任主体不明，缺乏操作性，是导致中小学生课业负担过重的重要原因。法律手段是控制中小学生过重课业负担最好的手段，而法律预防中小学生过重课业负担各主体的权利、义务、责任及出现违法行为受何种处罚是否清楚明白，是否具有可操作性，就显得特别重要。

党的十一届三中全会以来，我国先后颁布了《中华人民共和国义务教育法》、《中华人民共和国教师法》、《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国职业教育法》、《中华人民共和国高等教育法》、《中华人民共和国民办教育促进法》、《中华人民共和国未成年人保护法》等一系列教育法律法规。与此同时，各地方政府也制定了一系列地方性教育法规和规章，为依法治教提供了较为完备的法律依据。

然而，纵观我国已有的控制中小学生过重课业负担的法律法规，仍存在许多不足和瑕疵。具体表现在：

第一，法律责任主体不明。法律责任是指行为人的行为违反了有关法律规定必须承担具有强制性的法律后果。法律责任的设定，是法律规范有效实施的强制性保证。因此，控制中小学生过重课业负担的法律法规的表述理应准确，责罚明晰，以便于施行。但我国现行控制中小学生过重课业负担的法律法规，对责任主体的表述显得比较笼统，有的甚至一笔带过，致使在教育教学实践中即使出现违法行为，也无法追究违法主体的法律责任。

第二，法律操作性不强。教育法律法规能否成为每所学校、每个教师遵循的准则，其重要的前提是法律法规的条文表述是否清晰、有较强的可操作性。即教育法律法规必须对责任主体权利、义务界定清楚，明确告知各个法律关系主体“应做什么”、“怎么做”、“不能做什么”、“做了受怎样的处罚”等。而我国的教育法律法规在这些方面还存在不少缺失。以我国1986年颁布的《义务教育法》为例，对控制学生课业负担就显得过于抽象、笼统，无法有效操作。又如教育部出台的《关于切实减轻中小学生过重课业负担的若干意见》规定，不得滥编、滥发、乱用教辅资料，但对于这样的违法行为应承担何种法律责任没有明确规定。

第三，违法行为处罚不清。一部完整的法律规范应包含法定条件、行为准则和法律后果三个要素。但是，我国已颁行的控制中小学生过重课业负担的法律法规，只明确了“不能这样做”，但对“做了”如何进行处罚没有具体的规定，从而导致部分教育法律关系主体不履行义务也不必承担法律责任的后果。如2005年3月教育部出台的《关于切实减轻中小学生过重课业负担的若干意见》规定，不准随意增加课程门类、难度和课时，但对加重学生过重课业负担的学校，教师应承担何种法律责任、接受何种处罚没有明确具体的规制。由于我国教育法律法规对加重学生过重课业负担无清晰的定性定量界定，对加重学生过重课业负担的责任主体、违法行为处罚无明确阐释，更没有具体的操作标准，教育立法、司法、执法和监督没有做到无缝衔接，从而导致学校、教师、家长随意违法加重中小学生课业负担，也鲜有责任主体受到法律的处罚。

学生应有权利缺乏有效的法律监督约束，是导致中小学生课业负担过重的外部原因。毋庸讳言，中小学生最主要的任务是学习，但他们还享有休息、娱乐、体育锻炼、业余爱好拓展等其他权利，理应得到充分保障。长期以来，政府、社会、学校、教师、家长对保障學生学习的权利极为重视，但对以损害学生身体发育、心理健康为代价的过重课业负担却有所忽视。虽然国家、各地政府及教育部门针对实施素质教育，减轻中小学生过重课业负担出台了不少的法律、规章、政策，但在执行的过程中发生了偏差，缺乏有效的监督管理。由于中小学生除学习权以外的其他应有权益得不到充分有效保护，社会对学校、教师随意加重学生课业负担这种不合乎法律规定的做法视而不见，听之任之。从家长角度看，一些学生家长“望子成龙”、“望女成凤”心切，即使课业负担给孩子的身体、心理带来负面影响，但为了孩子“前途”，只要不对身体造成伤害，学生家长就会保持沉默。从学校角度看，有的学校为了升学率，对某些教师加重学生课业负担的方式大多不闻不问，对一些明显违法侵权行为也多以教育方式不当而大事化小、小事化了。这些都从客观上助长了随意加重学生课业负担行为的发生。

教师和家长法律意识不强，权利与义务错位，是导致中小学生课业负担过的直接原因。法律的一个重要原则就是人与人之间，不分年龄大小、社会地位高低、职业异同，在权利与义务面前都是平等、民主的。遗憾的是，由于受中国传统文化的影响，部分家长和教师法律意识不强，在教育教学活动和日常管理过程中，没有站在法律的高度将学生作为“平等人”看待，不自觉地把自己的思想意识、人生追求、理想抱负强加给学生，不管学生是否愿意、是否信服、是否切合实际，都武断地要求学生去执行。在家长眼中，孩子永远是孩子，孩子的未来取决于学业成绩。为了孩子有一个好的学业成绩，即使牺牲一点休息时间、牺牲一些自由选择、牺牲一些业余爱好，也毫不犹豫地请家教，毫不犹豫地购买各种复习资料，使孩子整天陷于上学、课外补习中，学生的首要任务是学习，学习效果好坏的检验标准就是考试成绩。少数教师错误地认为只要不体罚学生，多上几堂课，多布置一點课外作业，多举行几次考试，使学生有一个好的学业成绩，这是教师的本分，而对加重学生课业负担的行为视作理所当然。

中小学生学习负担过重危害的法理剖析

从法律的角度进行审视，加重学生课业负担的行为不仅违背了国家的教育方针，而且违反了我国有关法律的规定，侵害了学生应有的合法权益。

学生自主权和选择权收到侵害。1989年12月，联合国通过的《儿童权利公约》（以下简称《公约》）第三十一条规定，儿童享有休息、娱乐的权利。我国是《公约》签约国之一，充分表明我国对中小学生权利保护的重视。《中华人民共和国未成年人保护法》也对家庭、学校、社会的责任和义务作出了相应规定，明确要求中小学要保护未成年人的身心健康，保障未成年人的合法权益，促进未成年人在品德、智力、体质等方面全面发展。”由于我国是一个人口大国，是发展中国家，就业竞争比较激烈，分数竞争、考试成绩竞争、升学竞争压力过大，部分学校、教师、家长在教育教学过程中，忽视了孩子身心发育发展的客观规律，没有真正把学生当成应受法律保护的权利主体，随意增加课时，随意增加作业量，随意增加考试密度，任意挤占孩子们休息、自由活动的空间和时间，限制了中小学生自主学习、自主选择学习内容的权利，无形中压制了中小学生个性、兴趣、爱好、特长的充分发展。

学生全面学习权受到侵害。我国的教育法律法规明确规定了学生享有全面学习的权利。但是，少数学校、教师、家长为了学生有一个好的考试成绩，只重视考试学科知识的学习，而将国家颁布的教学大纲、教学计划随意进行调整，随意增加必考科目的课时，随意将非考科目调整为必考科目的练习课或辅导课。从法律的角度看，课程设置是国家根据不同类型学校的教育目标制定的带有强制性的、必须遵循的政策法规，它体现了国家对学校教育教学工作的基本要求，学校不得随意变更或增减。如果学校按应试需要安排课程，教师按考试要求进行教学，随意进行取舍，这不仅与我国的教育方针相悖，而且是对学生全面学习权的侵犯，其结果必将导致学生知识结构不合理和知识面狭窄，学生德、智、体、美、劳不能得到全面发展，会直接影响学生未来发展应有的基础。

学生身心健康权受到侵犯。中小学生正处于身心发育成长的最佳期，学生的身心健康是学生人身权的重要内容，受法律法规的保护。如果学生的学习任务过于繁重，就会使学生精神处于高度紧张状态，久而久之，必然导致其身心出现障碍。一方面，因学习时间过长，作业量过大，学生休息、娱乐时间严重不足，学生体质就会逐渐下降。另一方面，由于频繁考试，以考试成绩论优劣，这对学习成绩一时不太理想的学生有失公允，其自尊心、自信心将会受到伤害，长此以往，就会使这部分学生产生心理障碍，如忧郁症、厌学症、性格孤僻、畏惧学校等不健康心理。

运用法律手段控制中小学生课业负担过重的途径

中小学生课业负担过重的问题，同我国传统的教育理念和教育制度成正相关，而解决这一教育“顽症”，最好的办法莫过于运用法律手段进行综合治理。因为，法律具有经济手段、行政手段不可替代的权威性、公正性和强制性，用法律规章裁量学生课业的轻重，用法律手段来规制学校、教师、家长加重学生课业负担的行为，在全社会形成有法必依、执法必严、违法必究的良好氛围，中小学生课业负担过重的问题才会得到有效解决。

完善控制学生课业负担法规。控制中小学生过重课业负担既要靠强有力的行政管理，更要靠法律制度的硬约束。因此要加强法理研究，夯实立法基础，应借鉴国外先进经验，有目的、有计划、有针对性地组织法学专家、人大代表、政协委员、家长代表、教育工作者深入实际，深入开展控制学生课业负有效方法的研究，为及时出台一些立法目标明确、裁量标准具体、操作性强的新法规奠定坚实的法理基础和实践基础。要及时清理原有教育法律规章中不适应形势发展需要、标准不明确、违法处罚不具体、操作性不强和内容重复的相关条款，该废止的就废止，该修改的就修改，该重新立法的就重新立法，真正使法律规章成为保障中小学生休息、娱乐、健体、增智等合法权益的有效屏障。比如，应将教育部制定的中小学课程标准和课程计划上升到法律的层面，任何学校和教师都必须不折不扣地执行，每一所学校和每一个教师都不可随意增减课程和课时、随意提高教学难度、随意拔高教学要求。尤其是要明确制定学校、教师违反课程标准和课程计划规定的处罚办法或细则，使之具有较强的操作性。又如，要尽快清理教育部原来出台的减轻中小学生课业负担的通知、规定、意见，及时修订《关于切实减轻中小学生过重课业负担的若干意见》，将“减轻”修订为“控制”，将“意见”上升为“暂行规定”，把在实践中行之有效的办法上升为法律规定，用法律手段来实现有效控制中小学生过重课业负担的目的。

建立科学的招生考试评价制度。我国现行的招生考试制度犹如一根无形的“指挥棒”，直接对中小学的教育教学定航导向，它不仅影响着中小学的教育教学，也时刻牵引着全社会的神经。有效控制中小学生过重的课业负担，只有从招生考试制度改革切入，建立科学的招生考试评价制度，方能取得突破。正因为如此，2014年9月，国务院出台了《关于深化考试招生制度改革的实施意见》，对改革考试形式和内容，更好地引导素质教育，促进学生健康成长;改革监督管理机制，加强对违法违规行为的查处等方面做出了原则性的规定，是中小学招生考试评价制度改革的纲领性文件，必须无条件贯彻执行。但我们应该看到，国务院出台的意见只是方向性的规定，还应该结合实际情况，依照素质教育的总要求，从法律的角度尽快制定明确、具体、详细的中小学招生考试评价办法，不能泛泛而谈，既要有质的要求，又要有量的规定，还要有对违反者的处罚措施，只有这样，才能从根本上有效遏制加重中小学生课业负担的行为，切实减轻学生的课业负担。

明确民办教育培训机构监管责任。随着经济社会的发展，教育培训市场发展迅速，特别是民办非学历教育培训机构日益增多，为人民群众不断增长的多样化、个性化学习需求起到积极作用。但部分民办教育培训机构在培训活动中，违背教育规律，仍采取“时间+汗水”的传统方式对中小学生进行 “强化式”、“魔鬼式”的培训，对中小学生课业负担加重起到了推波助澜的作用。虽然民办教育培训是一种特殊的市场行为，但不应成为中小学生课业负担加重的“避风港”，不应成为加重学生课业负担的新阵地，而应该成为培养学生学习兴趣和业余爱好的天地，成为实现学生全面发展的助推器。因此，民办教育培训必须在遵守市场行为准则的同时，还必须遵守国家的教育法律法规，应严格按照办学许可核定的范围开展培训活动，自觉接受有关部门的管理、监督、检查、评估。

目前，针对民办教育培训机构的市场行为不够规范的问题，要明确民办教育培训机构的监管责任。要根据“谁审批、谁监管，谁举办、谁负责”的原则，由地方政府明确教育、人力社保、工商、民政、物价、税务、公安消防、国土房管及乡镇街道和社区的管理责任。如教育行政部门按照《民办教育促进法》的规定，对非营利但要求合理回报的从事文化教育培训的市场主体进行规范;人力社保部门对从事职业技能培训的市场主体进行监管;工商行政管理部门对已办理工商登记、未取得办学许可但实际从事教育培训的市场主体进行监管，物价部门加强收费监管，依法查处培训机构不规范收费行为、依法规范收费时段;公安消防依法监管培训机构办学场所的安全。要依法打击非法举办教育培训的行为，为切实减轻中小学生课业负担营造一个良好的社会环境。

中小学生过重课业负担是一个复杂的、涉及面非常广的社会问题，要彻底根治这一“顽症”，除了教育部门要按照教育规律加强监管外，更要在教育立法、司法、执法上下功夫，善于运用法律的手段进行治理。

（作者单位：贵州民族大学）

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