赵 艳

（中共徐州市委党校经济管理教研室，江苏 徐州221000）

民间金融往往被称为“内生金融”，它是指在客观供求刺激下民间自发组织形成的“为民间经济融通资金的所有非公有经济成份的资金运动”。 一般来讲，民间金融具有地方性、自生自发性，其总量规模可能较大，但单个规模有限， 运作主要依赖于国家法律之外的一些机制，比如，人缘、地缘、血缘、业缘关系等，借贷双方具备高度的信息对称性和信息完备性， 金融当局监管难度大，基本上游离于金融当局监管之外。 长期以来，人们对民间金融褒贬不一。 政府官员、学者、中小企业家和农民对民间金融的看法大相径庭。 2002 年，农村所创造的增加值占中国GDP 总量的46.1%，但是农民享受的贷款只占全社会贷款总额的10.4%。 这里所说的贷款指的是纳入国家统计范围内的正规金融机构的贷款。 如此稀少的社会资金就能创造这么庞大的GDP，这可能吗？ 答案显然是否定的。 因为，除了正规金融机构的贷款之外，支持农村创造了这么高GDP 的一个非常重要的来源就是正规金融以外的民间金融。 由此可见，民间金融在国民经济发展中的重要作用也可略见一斑。 民间金融有其生存的确必然性和必要性，是经济发展规律要求其生存与发展。它在经营机制、服务的空间和对象的选择上，具有国家正式金融组织不能比拟的优势。 民间金融的信用方式更适合农村发展的需要，更有效率，更能方便农村贷款者。 国有正式金融组织不能满足农村金融发展的需求， 为民间金融让出了生存与发展的空间。

一、民间金融在农村客观存在的条件

从中国农村现有的基本国情、 农村金融市场化发展的程度，以及金融市场和组织的运行规律来看，都支持民间金融的存在，并为民间金融发展创造了条件。

（一）农村地区金融机构数量匮乏

我国是一个人口众多、 国土面积大并且地形特征差异化显著的国家，农村居民的分散程度很高，这为正规金融提供服务带来了巨大困难。 正规金融一般只在县城或者主要的乡镇才建有营业网点。因此，营业网点与农村居民之间，要隔着乡镇或者行政村两个行政层级，服务的空间距离较长。 而且，由于交通十分不便以及通信不发达，金融网点与农村居民之间的沟通十分有限。 对金融组织来说，不便于收集贷款人的信息，服务成本高，也不方便对贷款人进行监督，因此风险控制较难。 对贷款人来说，到正规金融的服务网点比较远和不方便，尤其是居住在偏远地区的农村居民， 到一次县城或者乡镇十分不容易，在客观上给其接受金融服务造成了障碍。

（二）农村地区金融市场分割现象严重

金融组织正处在一个转型时期， 其长期累积起来的制度性弊端阻碍了正规金融为农村提供有效的金融服务。 中国正处在从计划经济向市场经济转轨的过程中，市场经济体制虽然基本确立，但计划经济时期建立起来的金融服务机制和功能并没有随着市场体制的建立而全部消除。 最突出和明显的特征是金融市场的分割现象还十分严重，城乡分割下的金融服务政策还没有得到根本扭转，农村金融市场还不是一个竞争性和多元化的市场，农村金融市场上正规金融独家垄断的局面没有被彻底打破， 农村金融服务在总量和结构上都存在不足之处。 因此， 农民多元化的金融需求很难从正规金融得到满足，不得不转而求助于民间金融。

（三）农村地区缺乏高效运行的现代金融服务组织体系

现代金融组织在金融服务的运行上， 不能适应农村地区金融发展的需要。 一般来讲， 金融组织在选择金融服务对象和提供金融服务时， 都有一套规避风险的机制。 这种机制可以将好的服务对象选择出来， 这就是所谓的正向选择， 但也会在市场和非市场因素的作用下，错误地将不好的服务对象选择出来，也就是所谓的逆向选择。 无论是正向选择还是逆向选择， 总有一部分农村人口的金融需求会被排挤在市场化金融服务的对象之外， 排挤在正规金融服务的对象之外。 这部分人口大多是农村中最弱势的贫困人口，或者是没有能力满足正规金融制度要求的人口，这部分人只能求助非正规的金融市场和金融组织。

因此，基于中国的客观国情和金融市场的实际状况，民间金融得以生存和发展下来，市场机制不断完善，政府对民间金融的态度也逐渐变为肯定、 引导和支持。 但另一方面，民间金融也助长了企业的盲目扩张，同时又干扰信贷政策，带来金融市场的混乱和高风险。 因此，随着民间金融的日趋活跃和资金规模的不断扩大， 政府对民间金融进行合理、有效的规制也就变得越来越重要。

二、政府规制民间金融的合理性分析

民间金融制度的规范化有赖于完善的金融监管，各级政府如何针对保留民间金融的发展特点来完善监管体系，使民间金融业务和活动在监管体系范围内规范运作就显得尤为重要和必要。

（一）维护国家正常的存款秩序

个别民间金融组织利用各种社会信任关系， 以较高的利息诱惑来吸收存款。 由于民间金融的储蓄利率高于正规金融的储蓄利率， 大量社会资金流向民间金融。 在储蓄选择上，放弃有制度作为保障的正规金融信用而选择缺少制度信用保证的民间金融，对储蓄者来说，本身就存在较大的风险。 对国家来说， 不利于对这部分资金进行有效监管，容易产生流动性泛滥的问题和对国民经济产生冲击。 政府的监管能够规范民间金融行为， 维护储蓄者的利益，确保国家存款秩序的稳定。

（二）确保社会安定

民间金融有很大一部分带有高利贷性质。 高息揽储意味着资金动员成本较高，如果没有相应的高利贷，对高息揽储的民间金融来说，缺少甚至没有利润空间。 但是，很多地区的研究表明， 高利贷一般都是在贷款者急需资金但又无法从正规金融获得、走投无路的情况下才向民间金融借款的一种行为。 贷款人一般很难承受如此高的利率贷款，所以在不能按期还款的时候容易引发民事、经济纠纷或者诉讼案件。 高利贷得不到制度的保障，因此，为了保护放贷人的利益， 放贷者会利用不正当的方式来追讨债务，对无力偿还贷款的人采用极端手段，危害社会安定团结。 政府加强对民间金融的监管能够有效避免借贷双方因债务纠纷引发不必要的恶性群体性事件的发生，确保整个社会的安定团结。

（三）稳定国家正常的金融市场

民间金融组织由于缺少制度规范和国家金融监管，极易产生不规范的经济行为。例如，高息揽储、恶意放贷、卷款私逃、非法洗钱、走私等重大金融诈骗和相关犯罪，将给社会造成极大的危害。 这些违规操作， 扰乱国家正常的金融秩序，造成国家金融体系的不稳定，严重的会引发金融危机。 政府加强对民间金融的监管能够防范区域经济金融风险，既可以消除目前存在的监管盲区，也可以为金融综合改革营造良好的市场环境，促进行业规范健康发展，维持国家正常的金融秩序。

三、完善民间金融政府规制的路径

民间金融的发展弥补了正规金融的不足， 一定程度上解决了企业融资难问题， 但民间金融会干扰信贷政策，带来金融市场的混乱和高风险，因此，其监管问题备受关注。长期以来，民间金融的监管始终处于盲区。“三行一会” 的监管模式难以对民间金融进行有效的管理。 然而政府在对地方经济整体发展水平的把握、民间融资的总量控制和信息监测方面有着中国人民银行和证监会不可比拟的优势，因此，就应当发挥政府监管民间金融的主导地位，同时，相关职能部门对具体交易行为和业务进行引导并辅之以必要的行业自律组织。

（一）运作模式

政府在对经济整体发展水平的把握、 民间金融的问题控制和信息监测方面有着中国人民银行和银监会所不可比拟的优势，中国人民银行、银监会等监管机构实施监管职责时存在一个与地方政府沟通协调的问题，这将对监管效率产生很多不利影响。 因此在考虑民间金融政府监管部门选择上， 地方政府的作用不可忽视。 在监管手段上，与中国人民银行、银监会等中央派出机构相比，地方金融办可以协调工商、监察、公安等政府职能部门， 共同把民间金融的风险降到最低。 所以将民间金融的监管职权赋予地方政府将会大大调动地方的积极性和能动性，由地方政府金融办履行统一监管各类民间金融的职能， 从维护地方经济发展的大局和防范系统性风险出发，对各类民间融资形式和交易行为予以全面监管。

鉴于银监会在专业知识、监管经验、专业人才等方面的优势，对民间金融的具体交易行为和业务引导应由银监会具体负责。同时，为保持金融监管职能的统一协调性，考虑到作为货币政策制定者和实施者的中国人民银行在利率调控和征信系统构建方面的经验，对民间金融的宏观政策制定、利率监测和征信系统建设由中国人民银行负责。

此外， 法院的司法监管可以作地方银监局行政监管和行业协会自律性监管的重要补充，对两种监管行为进行评判。 其主要监管职能包括： 审查民间金融行业协会制度的自律性规章，判定是否违反了相关规定或触犯了社会公共利益；审查民间金融行业协会惩罚民间金融机构的行为是否合法； 审查民间金融行业协会与地方银监局监管措施是否得当，必要时提供司法救济。

(二)规制路径

1、健全民间金融法律法规。“民间金融法律风险立足点在于用法律来管理风险”，而我国对民间金融的监管缺乏有效的、系统性法律规定，有关民间金融的法律散见于《民法通则》、《合同法》、《物权法》、《担保法》、《中华人民共和国银行业监督管理法》、《刑法》、《非法金融机构和非法金融业活动取缔办法》以及《贷款通则》等法律法规中，因此，应尽快制定专门的民间金融法律，使民间金融活动有法可依， 根据法规成立民间金融组织并对其进行监督和管理，政府也可以通过相关法律保护和扶持民间金融机构。 同时， 通过法律的规定细化民间金融行为中合法与非法的界限，以保证民间金融健康发展。

2、完善民间金融准入和退出机制。民间金融组织要进入金融市场，就必须符合一定的条件，政府及相关职能部门要严把准入关，严格按照国家法律法规的要求，缴足注册资本的最低限额，政府要对新进的民间金融组织账户进行严密监控，防止经营者以投机为目的，在注册后抽走资金，挪为他用。 政府及有关部门可以根据民间金融组织的不同资质限定其业务范围。如资质较高的允许其开展存贷款业务，但要参照正规金融机构风险防范措施，向人民银行缴纳一定的存款准备金率；资质较低的则只能在注册资本范围内开展贷款业务，不准开展存款业务，待资质达到一定程度后再放开存款业务领域。 在退出方面，可以参照美国金融监管体系的做法，由专门的存款保险公司负责清算资不抵债的银行，我国也应当建立明确的金融纪律和对违纪行为的处罚规定，对于打着“民间金融”的旗帜，从事非法集资、诈骗的违法活动要彻底清理整顿，肃清民间金融组织队伍，建立一整套民间金融破产清算的程序，适时建立存款保险制度，保护正当的民间金融活动。

3、合理限制利率水平。《中国人民银行关于取缔地下钱庄及打出高利贷行为的通知》 规定，“民间个人借贷利率由借贷双方协商，但双方协商的利率不得超过央行公布的金融机构同期、同档次贷款利率（不含浮动）的4 倍。超过上述标准的，应界定为高利借贷行为”。事实上，民间借贷是完全的市场化行为，如果严格按照“4 倍利率”来进行，很多民间金融机构无法继续营业，原因在于央行公布的利率无法反映真实的民间借贷成本， 以其4 倍为标杆来判断是否属于高利贷是不合适的。 这种硬性规定不但不会消除民间借贷过程中的高利率，而且在操作过程中还会用各种方法， 如借贷合同中提高本金的数额，减少利息支出的方法规避“4 倍利率标准”。 因此，在当前形势下，应当充分尊重借贷双方的意愿，在一定范围内实行利率的市场化，政府可以在民间金融组织集中的地区公开民间借贷利率的中间水平或者是参照利率水平，供借贷双方在交易过程中能够有所参照。 当然放宽民间利率的限制并不意味着默认高利贷行为，政府仍需对违法的高利贷行为进行严厉的打击。

4、发展行业自律组织。国际监管经验表明，金融监管的主要辅助力量来自于行业自律，除了在协调金融监管与金融激励方面起到重要作用，还能促进行业内各民间金融组织合理竞争，加强基层政府与民间金融组织的沟通联系，既降低监管的成本，也提高了监管效率。

民间金融行业自律组织能够指导民间金融开拓业务领域和金融发展创新，引导资金投向、投量，优化资产结构，加强风险管理和财务管理。 同时，针对成员之间发生的违反章程和自律规定的事件， 由协会依据规定进行自查自纠，对违规成员进行处罚，对民间金融的违规行为形成一定的约束力。另外在协会和政府监管部门的关系上，这种自律组织要接受政府监管部门的引导和监督， 地方金融办应对协会进行常规检查或其他专项检查，防止协会为了行业利益损害公众利益的行为发生。

（三）发展方向

制度创新、规范和发展民间金融对于克服“三农”发展过程中支农资金有效供给不充分的问题来说尤其重要。政府可以利用合理的规制手段通过必要的制度创新，优先将那些已有一定规模，机构建立比较完善，运营和管理比较规范，愿意接受国家金融监管的民间金融规范化、合法化，具体方向包括以下几个方面：

1、建立以私人资本为主的商业银行。 按照国家颁布的商业银行法的规定， 对愿意接受国家商业银行法规定和管理的民间金融组织，允许其以独资或合资的形式成立商业银行，推动民间资本进入金融业，鼓励其参与金融机构重组改造，公开挂牌从事金融信贷活动，将“地下”的民间金融变为“地上”，以合法、公开的形式纳入到正规金融体系当中， 与正规金融机构一起在金融监管机构的监管制约中不断规范。

2、成立农村发展专项基金。 对民间金融进行必要的整合，成立地方性投资公司或者地方性投资基金，如产业投资基金、行业投资基金和风险投资基金，让民间金融浮出水面， 以合法的身份更好地支持民营企业和农村经济发展。 这种基金的建立， 要以专项生产或者社会事业为主，资金实行封闭式运行，机构实行开放式管理和监督。政府不要介入发展基金， 发展基金的成立要以市场为基础，以需要为目的，基金运行的时间可长可短。 基金的管理人要有一定的资格，要符合国家有关基金产生、运行的条例。

3、组建合作金融。以农民专业生产合作组织为载体，成立农村合作金融。随着农民专业生产组织的发展，组织内部对信用合作的呼声越来越高， 组织成员之间的信用合作条件逐渐成熟。 尽管国家出台的农民专业生产合作组织法，没有对合作组织成员之间的信用合作给予说明，也没有对该组织是否需要发展信用合作给出明确的答复，但是纵观世界上发达国家和发展中国家的经验，合作组织成员之间的信用合作仍然存在需求，信用合作社仍然是农民生产合作的一个重要组成部分。

4、发展内部融资制度。以专业性商会和协会为载体，成立内部的融资组织。 中小企业出现的融资难问题，一方面要靠正规金融的途径来解决，另一方面也要汲取国外的经验，允许在中小企业为主体的各种商业和行业协会内部的企业之间进行资金调剂，或者允许在这些商业和行业协会内部成立旨在提供企业间资金调剂的金融组织，利用企业剩余的资金，通过内部调剂来解决中小企业发展资金不足的问题。 这种内部融资制度相对风险较高，政府可以建立备案制度，对内部融资行为进行备案登记，建立相应的风险防范预警机制，随时监控企业的资金运作。 行业协会内部也可以建立行业自律组织， 以协会自律监管辅助监管内部融资，优化民间金融的生态环境，既降低了监管的成本，也提高了监管效率。

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