陈　军，衡晨敏，王　韬

（上海市公安局出入境管理局， 上海 200135）

建设“科创中心”视角下上海外国留学生管理工作的思考

陈军，衡晨敏，王韬

（上海市公安局出入境管理局， 上海 200135）

摘要：随着上海科创中心建设的不断深入推进，本市的外国留学生管理工作既处于一个新的发展战略机遇期，也将面临新的压力和挑战。对本市外国留学生情况及管理状况开展深入分析，从完善工作机制、加强信息共享、推动社会化管理服务等多方面加强和改进新形势下外国留学生管理服务工作。

关键词：科创中心；上海；外国留学生 管理服务工作

2014年5月，习近平总书记在上海视察调研时提出了“加快向具有全球影响力的科技创新中心进军”的要求，上海市委明确将建设科创中心列为当前的首要任务，并进一步指出，建设科创中心要“牢牢把握聚集人才大要求”。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》明确提出要“进一步扩大外国留学生规模。……提高来华留学质量”，到2020年力争在国内高校就读的留学生规模达50万人次（学历生15万人），使我国成为亚洲最大的国际学生目的国。在这一视角下，不断吸引外国留学生并加强管理与服务，为科创中心建设储备海外人才，进一步提升城市核心竞争力，将成为当前外国留学生管理工作的着眼点。

一、本市外国留学生基本情况

我国从1974年恢复招收外国留学生以来，随着我国综合国力的增强和国际地位的提高，外国留学生的招收工作得到快速发展。目前，在上海的外国留学生主要特点是：

（一）人数多

据统计，2014年全年累计共有56239人次外国留学生前往复旦大学、上海交通大学等36所高校求学，而截至2015年1月，本市实际在校留学生人数就达到了21736人（其中常住人员约2万人，约占全市常住外国人10%）。从校际分布看，高校间留学生规模差异较大，截至2015年1月，36所高校中有8所（均为985或211高校）在校留学生均超过千人，合计超过全市在校留学生总数的70%，其中复旦大学3335人、上海交通大学2902人、同济大学2179人、华东师范大学1900人、东华大学1879人、上海外国语大学1583人、上海大学1308人、上海财经大学1018人。

2015年1月本市在校留学生校际分布

（二）来源国家多

截至2015年1月，来沪求学的外国留学生国籍涉及182个国家（地区），分别占全球国家（地区）和本市外国人国籍总数的88.3%和100%。超过千人的外国留学生来源国主要有韩国（4112人）、日本（1556人）、美国（1312人）、法国（1296人）、德国（1056人）、泰国（1024人）等6国。

在校留学生前六位来源国

（三）居住散

据了解，目前本市各高校留学生公寓容量有限，约有57%的外国留学生以独居、合租、借宿等形式散居于全市多个区。据统计，截至2015年1月，12350名校外居住的外国留学生分布于本市除崇明县外的16个区。其中，杨浦区外国留学生居住人数3750人，占全市外国留学生人数的30%，徐汇、虹口、长宁等区次之，奉贤、青浦、嘉定等郊县区域也有外国留学生居住。

（四）涉案影响较大

改革开放初期，由于外国留学生多以公派身份为主，他们大多自发组成各种社团组织，容易因琐事与校方产生矛盾，有时甚至发生涉及人数较多的矛盾，社会影响较大。近年来，随着本市外国留学生人数不断增多，人员组成多以自费留学为主，涉及外国留学生的案件大多以被侵害以及交通类为主，违法犯罪案件较少。下图为2012年至2014年案（事）件情况：

2012-2014年留学生案（事）件分类情况

留学生案（事）件总体情况虽比较平稳，但部分案（事）件造成的影响较大，对教学、社会治安秩序甚至对外关系构成负面影响，其表现在：一是影响高校教学秩序。一些外国留学生在语言培训学校授课、在娱乐场所表演以及个体经营等从事与学生身份不相符活动的现象时有发生，在教学上则反映为有课不上、影响教学秩序。二是给对外关系带来一定影响。一些留学生因身份特殊，涉及这些留学生的普通治安纠纷、事件也容易引起其所在国关注，若处理不当可能产生负面影响。三是对社会稳定带来影响。主要体现在近年来，个别留学生因意识形态分歧而采取在网络上散播言论、喷涂标语等事件偶有发生。

二、本市外国留学生管理工作现状

（一）管理体系初步形成

外国留学生管理是一项系统工程。留学生工作经历了从起步到起飞的跨越式发展进程，特别是2001年以来本市留学生人数年均增速约10%，留学生来源也从早期的东欧社会主义国家到今天形成了各国青年学子纷至沓来局面。与此同时，留学生管理体制也逐步发展形成了以教育部门牵头，高校为主体，外事、公安等多个行政机关协同管理的体系。一是高等院校为管理主体，负责接收外国留学生，并对其学习、居住、生活开展全方位管理；二是教育部门为主管单位，负责本地区高等院校外国留学生管理工作的牵头、协调以及留学生招生审核等职能；三是外事及公安部门按照职能积极参与，分别做好涉外事务协调、出入境及安全管理、案（事）件处置等工作。在厘清责任、各司其职基础上，各部门依托市教委牵头的留学生管理例会等制度，定期交流情况、分析形势，制定政策措施，形成合力。

（二）管理措施日趋完善

1．逐步建立趋同管理模式。随着留学生规模的不断扩展，一些高校逐步引入趋同管理理念。除签证、保险等涉及留学生特殊性的事务以及信息汇总继续由留学生事务办公室承担外，教学、社团活动、日常管理等事务均由院系为主体实施中外学生一元化管理。如上海交通大学等院校在住宿等环节尝试中外学生混居、与所属街道合作推出“HOMESTAY”等住宿机制，进一步推动留学生的社会融合。

2．强化校外住宿管理。针对留学生校外住宿需求量较大的实际，一些高校主动与教育行政等职能部门协作，选择若干邻近校区的社区以市场化方式获取房源并向学生提供，实现了满足学生需求与便于校方管理的平衡，同时，在政府职能部门支持下建立境外人员服务站（如设立于杨浦区的“同和留学生村境外人员服务站”），引入住宿登记、餐饮、快递等政府服务和社会服务项目，强化服务管理功能。

3．提升出入境管理服务能力。公安外管工作早期是以留学生管理为核心的。近年来，为进一步加强留学生服务管理工作，上海市出入境管理部门采取了一系列工作措施。一是设立联络制度，确保每个高校都有一位联络员开展日常答疑、法制宣传及突发事件处置指导等工作；二是开展多元化服务，除每年春秋两季对办证需求量大的高校上门办证外，还依托办证信息实施证件到期提醒等服务；三是根据出入境管理工作的新要求，不断规范外国留学生管理工作，例如，2014年针对留学生开展校外实习的教学需求，在全国率先推出了管理办法，明确了办理程序和各方权利义务，为留学生在沪的正常学习居留提供了政策便利。

（三）涉及外国留学生的信息相对分散

外国留学生信息涵盖方方面面，既包括留学生学籍成绩等教育管理类信息，又包括其签证和口岸出入境等居停留类信息，还包括案事件等治安管理类信息以及金融、交通等其他各类生活轨迹信息。目前，这些信息总体上处于相对分散、利用率不高、难以综合研判的状态。

近年来，出入境管理部门在外国留学生信息整合方面取得了一定的进展，初步实现了面上情况掌握和个体轨迹分析的有机结合，然而由于系统之间数据标准不完全一致而对信息整合造成影响。此外，本市高校涉及外国留学生考勤、成绩、处分等大量日常管理信息，但其中部分信息未能整合录入教育部门的留学生统一管理信息系统。

三、科创中心建设对本市留学生管理工作带来的机遇和挑战

近年来，在上海的外国人总量一直居全国首位，其中临时来沪外国人自2007年以来一直在400万人次以上（2010年至2013年超过500万人次），常住外国人则始终维持在17万左右，而常住外国人中留学生约占10%。

上海目前正在积极建设世界科创中心，我们应抓住这个机遇，着眼于优化“以人为本”的创新空间、完善高科技创新人才的吸纳机制，强化本市留学生管理工作。

从目前已对外公布的支持上海科创中心9项出入境政策来看，这其中既有外国人永久居留、长期居留、口岸签证等方面的政策倾斜，特别是还明确了留学生（学历生）毕业后创新创业可办理相应居停留证件，实现了留学生毕业直接就业“破冰”，势必进一步激发留学生来华留学热情，并优化留学生结构。此外，科创中心建设势必进一步提升上海在全球的影响力，也将会促进高等教育新一轮跨越发展，还将产生一批具有世界影响力的高校和专业，届时上海必将以国际教育中心地位释放对全球学子的巨大吸引力。

科创中心建设对本市留学生管理工作带来机遇的同时，也会带来严峻的挑战，其主要体现在：

（一）外国留学生在沪动态管理难度将增大

1．校外住宿比例将明显增大。目前，出于学校住宿接待能力限制，以及外国留学生对更为自由居住方式的偏好，各高校中留学生约有一半以上是校外居住。随着留学生人数的快速增加，在校内住宿的接待能力无法同步增长情况下，校外住宿的比例规模势必迅速扩大，但相当部分留学生对此又缺乏主动申报住宿登记意识（尤其是居住地变动）。

2．传统方法难以收集居住信息。由于外国留学生校外居住多选择新建社区、高档公寓，社区居民间互相情况不熟悉，甚至门对门住着却互不相识情况也比比皆是，通过传统手段了解外国留学生居住信息、动态信息往往较难奏效。而由于语言障碍、工作时段等因素，社区综合协管员与外国留学生之间存在见面难、交流难的情况。

（二）外国留学生“三非”问题将会增多

从近几年情况看，留学生总体情况较好，但确有部分人员并非以求学为目的。有些人以来华求学为由获取签证证件后从事贩毒等不法活动；有的中断学业离开原证件签发机关所在区域后去向不明；有的毕业后拒不离境而非法居留，也不申报住宿登记以逃避管理等。随着留学生规模扩大，就业、实习、勤工助学等政策空间也更为广阔，部分人员可能会“钻政策空子”而从事“三非”活动。

1．以创业为名滞留从事与身份不符活动。根据科创中心配套政策规定，外国留学生毕业后凭毕业证明和创业计划书即可获取在沪停留资格，而由于高校间管理水平、入学门槛差异较大，不排除一些欲非法就业、从事与身份不符活动的外国人通过进入部分管理松懈学校获取留沪资格并在“轻松”毕业后，以创新创业为名继续在沪从事与身份不符活动。且由于此项政策系面向全国应届毕业生，在产生政策上的人才积聚效应的同时，可能也会让一些外省市毕业的留学生钻政策空子，继续在华滞留。

2．以勤工助学为名从事非法就业活动。上海科创中心的建设不仅为留学生带来了毕业后即时就业的“期权”，也通过营造更宽松的人才积聚、学习、就业、实习环境，为留学生校外实习、勤工助学等活动带来了更广阔的天地。然而，由于勤工助学的相关管理规定尚未出台，且在具体执行“规定时限”等方面难度较大，易被一些不专心就学人员利用而从事非法就业活动。

（三）反恐形势将更趋严峻

近年来，国际恐怖势力活动频繁，反恐形势日趋严峻，近期发生在国际上的几起恐怖事件均有外国移民或留学生等参与其中。比如美国“9·11”事件的部分肇事者曾在美国长期留学，利用对当地语言和人文地理情况较为熟悉的优势，得知机场安检松懈的情况，并成功携武器登上飞机。外国留学生具有在沪生活时间较长，比较熟悉城市地理、人文情况，熟练掌握当地语言等“优势”，这些可能会被国际恐怖主义势力所直接、间接利用。此外，境外“东伊运”等恐怖势力从事捣乱破坏活动的可能性和现实危害性依然存在。

四、新形势下加强本市外国留学生管理服务工作的对策

（一）进一步明确高等院校作为外国留学生管理主体的作用

作为承担外国留学生的招生、教育以及校园管理职能的高校方，无疑是外国留学生管理责任的主体，目前从本市留学生管理工作来看，各高校也已基本形成这样的意识。但从实践来看，一些认识上的偏差依然存在，主要表现在两个方面：一是认为“校内”以我为主，“校外”以政府为主，将留学生管理的主体责任限定在校内学习、教育、住宿、安全等管理事项；二是认为“来了”才是我管，将管理责任限定在报到后和离校前。

事实上，按照我国出入境法及国际惯例，“谁邀请、谁负责，谁招生、谁负责”是一般原则，也就是说从地域范围看，无论留学生在校内还是校外，学校始终是管理主体，对留学生在校外的日常管理约束、安全防范和宣传、动态信息了解等学校仍应负起主体责任，包括对涉案涉事留学生遣送、治疗、看护等相关人财物仍须以学校为主体进行协调落实；从时间范围看，作为招生单位必须对所招收学生的签证负责，在招生环节细致审查最大限度防止出现以留学为名从事与身份不符活动情况，而对学生提前离校、转校等情况必须依法通报出入境部门，将管理主体责任向两端延伸。

当然，教育、外事、公安等各政府部门也应充分发挥职能作用，协助校方根据自身优势实施有效管理；指导学校调整完善留学生管理体制，提高规范化、制度化程度；开展业务培训以加强留学生管理干部队伍建设，提高高校留学生管理服务能力，增强管理有效性。

（二）逐步建立外国留学生社会化管理格局

外国人管理是社会管理的重要组成部分，随着我国经济的进一步转型，政府直接管理逐步减少，而行业管理、中介组织、社区组织等社会力量逐步壮大。在外国留学生管理工作中，我们也要本着这样的思路，使政府管理和社会力量结合，在社会力量支持下实现政府的目标。外国留学生社会化管理应包括以下两个方面：

1．立足居住地以推动社会融入为目标。由于我国长期以来并非传统移民输入国，故对移民的社会融入问题研究较少。社会融入作为系统工程，要由长期的社会同化、社会适应、文化适应等管理服务工作来完成，需要政府各职能部门和社会各界共同努力。就外国留学生来讲，在社区，他们具备留学生、社区居民的双重属性，社会化管理就是要依托社区资源推动其融入社区，还原其“社区居民”属性，各政府部门要引导社区机构激发外国留学生参与社区、融入社区的热情，如召开辖区外国留学生座谈会、鼓励留学生居住在中国家庭里、邀请外国留学生参与社区文化活动等。此外，在部分高校先行先试的基础上，引导推行“HOMESTAY”做法，为外国留学生提供由政府或第三方遴选的社区住宿资源及紧急联络人，这不仅可满足留学生校外住宿需求，还可为政府管理提供及时有效的动态信息。

2．明确第三方的管理责任。更多的管理主体参与到留学生管理工作中后，要形成管理主体之间各司其职，既不缺位也不越位的管理局面，关键在于依法明确不同主体间的责任，按各自的责任行使相应的管理职责。比如，留学生参与所居住社区的活动时，居委会要发挥基层管理的优势，促进留学生与社区居民的和谐相处，同时也要注意了解其动态情况；留学生以“HOMESTAY”形式居住时，留宿人应及时报告相关信息，适度监护的法律义务也要明确；留学生在社区发生各类案（事）件，属地公安机关应第一时间到场依法处置，并通过相关渠道通知校方共同开展相关处理工作。

（三）进一步完善由教育管理部门牵头的多部门齐抓共管工作机制

外国留学生管理是一个系统性、全局性工作，用孤立眼光看待其中任何一个环节都难以取得良好成效。因此，做好外国留学生管理工作必须在教育管理部门的牵头协调下，着眼“入境、停留、出境”全过程，校内校外两个维度，各部门在各司其职基础上，实现政策共研、信息共享、责任共担，从而强化对外国留学生的有效闭环管理。

1．建立外国留学生“黑名单”。对多次或严重违法以及不正常离校的外国留学生建立起统一的“黑名单”，贯穿到签证签发、入境等环节，提高入境把关能力，杜绝外国留学生违法后回国改变身份信息后再次来华从事违法活动等现象的发生。同时，加强出境把关，对未依法办理、变更住宿登记或境内居留轨迹存在可疑情况的外国留学生，在其出境时，或给予相应处罚，或限制其再次入境，从而对那些违反相关法律，企图脱离管理视线的外国留学生形成高压严管态势。

2．完善留学生校外住宿登记制度。通过地方性立法等法律途径，对居住校外的外国留学生，由校方事先将人员信息、地址等传送至公安机关备案。公安机关对纳入备案范围但申报地址与备案信息不符的人员情况，应及时通过有效途径反馈校方掌握，切实提高对外国留学生落脚点的掌控能力。

3．充分发挥签证杠杆作用。一是根据科创中心对资金和人才的需求，对攻读硕士或博士的留学生，毕业后在沪创业且有足够资金的外国留学生以及稀缺专业留学生等特殊人才放宽长期居留和永久居留的政策，进一步吸引高层次留学生人才为我科创中心建设所用。二是完善签证后续管控措施，不定期抽查外国留学生在校学习情况，对有课不上、游荡社会，有非法就业或其他违法嫌疑的留学生视情采取缩短证件期限等措施，消除隐患。

4．加强外国留学生管理信息共享。一是构建全市政府部门外国留学生管理统一信息平台。以教育部门来华留学生信息和公安各类出入境信息为核心，整合各政府相关信息资源，做到各相关部门分别采集，共同分享，实现信息交流反馈。二是探索建立生物信息采集使用制度。“9·11”事件后，美国实行了出入境指纹强制采集制度，并以进入人员身份指纹为基础和依据建立出入境人员的电子追踪系统。英国政府也于2008年11月开始对在英外籍人士实施身份证制度，储存指纹生物信息。我国可以参照西方国家对外国人入境必须进行指纹比对和发放外国人身份证的做法，制作储存生物信息的外国留学生身份信息卡，并在住宿登记、案（事）件处理及其他各类社会办事项目中实行信息卡指纹验证，防止冒用身份证件，并实现身份信息“一次录入、多次引用”的留学生信息标准化。

（四）加大留学生管理国际合作力度

留学生管理由于管理对象的特殊性，不仅要立足于国内各项体制机制的不断完善，更要以国际化视野加大国际合作力度，通过学习借鉴有关国家先进经验、强化国际信息交流、落实合作互补，以立体化思维进一步优化提升留学生管理工作。

1．完善留学生管理的法律规范。从世界范围来看，尽管美、法、德等欧美主要国家的具体做法不同，但为增强本国高校国际竞争力均采取了一些保障性政策，如在法律层面上提供勤工助学等各类便利，确保优秀留学生无资金方面的后顾之忧；政府主导集中各部门资源，致力于将外国留学生社会化管理和服务的优势最大化。同时，政府也组织高校及政府有关部门将阵地延伸至海外，在外国留学生申请签证时严格审查把关，将问题学生阻挡在国门之外等，以确保国家安全。这些可以为我国留学生管理立法及配套政策制定所借鉴。

2．加强国际合作，拒非法移民于国门之外。一方面，要在政府招生审核、签证审批等环节，建立与各国驻华使领馆领事安全官或警务联络官及签证移民官的信息联络机制，对个案人员背景进行审查；另一方面，借鉴法国等国家的做法组建留学咨询服务中心等机构与当地各类社会组织建立联系，对申请留学签证人员要依托当地社会关系细致审查申请人相关信息资料，作出评估供拟接收高校、签证部门评判参考。

3．培养国际化人才。要在高校、教育、公安等各领域加快培养既精通国内各项涉及外国留学生法律法规，又了解欧美发达国家外国留学生管理制度的专门人才，并适时向我驻外使领馆派出，将甄别筛选工作关口前移至境外。

参考文献：

[1]邹志峰，张翘楚.外国人管理培训教程[M].辽宁人民出版社，2004.

[2]马振东.关于上海公安出入境管理基层基础工作的思考[A]//马振东.上海公安出入境管理调查（理论）研究文章精选集[C].内蒙古远方出版社，2008.

[3]吴慧贞.上海来华留学生教育管理研究[M].上海社会科学院出版社，1999.

[4]金晓达.外国留学生教育学概论[M]. 北京华语教学出版社，1998.

[5]张骏.科创中心建设亟待破五大瓶颈[N].解放日报，2015-03-26.

[6]刘爱军，张海燕.新世纪外国留学生教育面临的机遇与挑战[J].高教高职研究，2007，（3）.

[7]顾柏荣.外国留学生管理工作的思考[J].上海公安高等专科学校学报，2004，（8）.

[8]陈强，郑惠强.积极推进上海来华留学生教育对策研究[J].外国留学生工作研究，2006 （l）.

[9]杨伟洁.对当前上海地区出入境管理工作的思考[J].上海公安高等专科学校学报，1999，（1）.

[10]孟建柱.加强信息化规范化建设，建和谐警民关系[OL].http://www.js.xinhuanet.com/ peace/2008-09/25/content_14490198.htm.

中图分类号：D631.46

文献标识码：B

文章编号：1008-5750(2015)05-0052-(08)

DOI：10.13643/j.cnki.issn1008-5750.2015.05.006

收稿日期：2015-09-13责任编辑：陈汇

作者简介：陈军（1968— ），男，上海市公安局出入境管理局副局长；衡晨敏（1978— ），男，上海市公安局出入境管理局外国人管理处副处长；王韬（1978— ），男，上海市公安局出入境管理局外国人管理处民警。

Speculate on the Management of Foreign Students in Shanghai from the Perspective of Building the Science Innovation Center

Chen Jun， Heng Chenmin， Wang Tao
（Aliens’ Entry and Exit Administrative Department of Shanghai Municipal Public Security Bureau，Shanghai 200135， China）

Abstract:With the further development of the Shanghai science innovation center， the management of foreign students in the city confronts not only the new opportunity of strategic development but also new pressure and challenges. Having analyzed both circumstances of international students and their management in the city， the paper makes suggestions concerning the perfection of the working mechanism， reinforcement of information sharing， promotion of socialized management and services and improvement of management of international students in the new situation.

Key Words:Science Innovation Center；Shanghai； Foreign Student； Management and Service