赵荣根，姚文威

（上海市公安局宝山分局， 上海 201900）

关于试行主办侦查员制度若干问题的思考

赵荣根，姚文威

（上海市公安局宝山分局， 上海 201900）

摘要：公安机关探索与建立主办侦查员制度是适应我国刑事诉讼制度和法治建设的必然要求，具有重要现实意义。试行主办侦查员制度要解决的主要问题包括：明确主办侦查员制度的内涵，建立严格、规范的选拔任用机制，依法确定主办侦查员的相关职权，建立行之有效的责任监督制约机制，科学合理地设定绩效考核的标准，规范主办侦查员职权的内外关系等。

关键词：主办侦查员；制度；对策

两汉之交时期文学家和思想家杨雄曰：“物不因不生，不革不成。”用现代人的话语解释，就是事物没有原因是不会产生的，没有变革发展是不会大成的。主办侦查员制度是中央部署深化司法体制改革和全面深化公安改革的重要举措之一，该制度的实质是对侦查权和责任主体的重新配置，目的是在侦查部门建立一种责任明确、高效廉洁、符合诉讼规律的运行机制，打造一支具有高度责任感、较高素质的侦查员队伍。就公安机关而言，改革的核心是“放权”，即打破传统侦查办案机制责权不清的现象，赋予主办侦查员一定的独立办案权，强化公安机关具有的司法性而退去行政性，实现与检法机关司法改革相衔接，形成依法独立公正行使侦查权的运行体制与机制。

同时，主办侦查员制度是适应我国刑事诉讼制度和法治建设的必然要求，具有重要现实意义。由于主办侦查员制度在我国尚处于初步探索阶段，有大量的理论和实践问题需要研究和探讨。基于此，本文试作一些粗浅的思考和探析。

一、主办侦查员制度可行性和必要性探寻

（一）从国家法律范畴的角度探寻

我国宪法规定：“一切国家机关实行精简的原则，实行工作责任制，实行工作人员的培训和考核制度，不断提高工作质量和效率，反对官僚主义”。首先，公安机关是整个国家机关中的重要组成部分，属于国家行政执法机关和刑事司法力量，这是毫无疑问的。其次，从精简的原则看，实行主办侦查员制度就是要解决长期以来存在的案件审批环节过多、办案人员诸多而主体责任不明确等错综而又复杂的问题；从责任制看，试行主办侦查员制度本身就是一项以强化办案责任为主线的制度探索和构建，是一种制度的重新设计和完善。再次，建立主办侦查员制度的主要目标指向，就是致力于工作质量和效率的不断提升。另外，《公安机关办理刑事案件程序规定》第7条规定：“公安机关进行刑事诉讼，应当建立和完善办案责任制、错案责任追究制度等内部监督制度。”《公安机关人民警察执法过错责任追究制度》第7条规定：“公安机关发生执法过错的，应根据人民警察在办案中各自承担的职责，区分不同情况，分别追究案件审批人、审核人、办案人、鉴定人及其他直接责任人的责任。”由上述宪法和法律法规条款可以说明，实行主办侦查员制度既符合“人本”理念和法制精神，也遵循了“法律授权下而为之”的原则，具有法理依据和基础。国务委员、公安部长郭声琨在2014年全国刑事侦查工作会议上提出“要探索实行主办侦查员制度，突出侦查员在办案中的主体地位，真正落实主办侦查员对所办案件全程负责、终身负责，积极构建公安机关刑事侦查责任与检察、审判责任有机统一、相互衔接的刑事司法责任体系和有关管理制度”。这为主办侦查员制度的探索进一步指明了方向、明确了定位。

（二）从警察负有职能的角度探寻

警察是伴随着国家而产生的，其职能是由国家的职能决定的。正如恩格斯所指出的：“国家是不能没有警察的”。翻开警察史，不难看出警察有两个基本职能：一是政治镇压职能；二是社会管理职能。这两个职能，都是统治阶级意志的体现，具有阶级性与社会性相统一的特点。尽管两者互相依存，但并非处于同等地位。列宁指出：在矛盾体中“同一是有条件的、暂时的、易逝世的、相对的”。在“政治镇压职能和社会管理职能”这对矛盾体中，同一是相对的、有条件的，而排斥是绝对的、无条件的。在通常情况下，前者职能处于首要位置，因为有了巩固的政治地位，才能按照统治阶级的意志行使社会管理职能。就我国公安机关而言，警察机关作为人民民主专政的重要工具，是国家治安行政和刑事执法机关，其负有的专政、民主两个基本职能都是为了维护国家和人民的根本利益。也就是讲，公安机关除捍卫和维护民主外，理应承担起打击违法犯罪活动，为社会和人民群众提供良好社会秩序的职责。这就是我们通常说的“主业”亦称主要职能。这是法律赋予的神圣使命，是公安机关的性质、任务所决定的，同时，也是保障人民群众享有民主、安全等合法权益的需要。而要行使好这一职能，加强公安刑侦工作是主要手段之一。这其中，最能集中反映的就是打击破案的刑事侦查工作。所谓刑事侦查工作，是指根据国家法律有关规定，采用专门调查方法和强制措施，揭露、打击和防范刑事犯罪的一项专门工作。显然，为了落实和强化责任、提升执法办案质量和效率，试行更加准确有效依法打击各类刑事犯罪活动、维护公平正义和社会治安秩序的主办侦查员制度是很有必要的，是法律精神和法治原则在侦查改革实践中的具体体现。

（三）从司法规律要求的角度探寻

如果单从机构设置上看，我国公安机关是各级人民政府的组成部分，属于国家行政机关的范畴。但按照《刑事诉讼法》的规定，大多数刑事案件由公安机关负责立案侦查，而立案侦查是刑事司法活动的重要内容和必经程序，离开了立案侦查，公诉案件的起诉和审判就无从进行。从此意义上讲，公安机关无疑应当成为我国的刑事司法机关。基于此，党中央从刑事司法改革全局的高度明确了主办侦查员制度架构，并纳入了整个司法体制改革。而推进司法体制改革必须围绕遵循司法规律这一核心要求。有学者认为，“司法规律就是国家适用法律解决社会纠纷时的司法特性（特征）。它由司法活动的性质和运作规律决定，并由法治实践证明是正确的司法特性（特征）。”虽然目前很难说清楚我国现阶段司法规律到底是什么，但不管怎样，笔者认为，公正性是司法规律的核心所在，是司法活动的本质特征。因为不论司法主体的专业性、司法权的独立性，还是司法行为的规范性，最终都要体现公平、正义。正如习近平总书记所说的，“司法是维护社会公平正义的最后一道防线”“公正是法治的生命线。司法公正对社会公正具有重要引领作用，司法不公正对社会公正具有致命的破坏作用”。所以，开展主办侦查员制度建设的探索，其根本就是要按司法规律对侦查司法权的功能重新定位，赋予它实际能够承担和实现的功能，将公安侦查原有的司法、行政双重属性分离开来，回归到纯司法属性本源，融入到整个司法体制中，解决在体制、机制和制度中不符合、不顺应司法规律的现象和弊端，从根本上改变长期以来粗放型的“大兵团”“人海战”自侦模式，切实提高执法办案质量和效率，从而来维护司法权威和司法公正。

（四）从侦查司法独立的角度探寻

我国的警察制度与西方的警察制度不同，警察享有法律赋予的独立侦查权。这是我国的司法特色和政治优势所在。按照刑事诉讼程序的三个阶段，侦查是第一个阶段，然后是起诉、审批阶段。可见，侦查活动是整个司法活动中必不可少的“首道工序”和重要组成部分。而司法活动的本质属性是独立性，这种独立性最终落在具体的侦查员独立工作上，应是不受任何干涉的（除重大、疑难、复杂案件等特殊情况外）。参照国外类似侦查机关的检察机关，独立性往往表现在检察官履行职务的独立性上。如在俄罗斯，检察机关内的侦查员是独立的侦查主体，除法律要求应由检察长批准的情况外，他（指检察官）独立决定侦查方向和侦查行为，并对侦查行为及其后果承担全部责任。在日本，检察官在执行职务时被视为“各自独立的厅官”，即检察官是以自己的名义并由自己负责处理分配给他的检察事务。然而，从我国公安机关侦查员的情况看，长期以来这种独立性还只是局限于不受除本机关以外其他机关、团体的干涉，承办案件的侦查员履行职务的独立性没有完全体现；而且还要受“三级审批制度”（侦查员提出→本部门负责人审核、法制部门审核→公安机关负责人批准）的约束。其中还不包括其他层级内部有更多的审核和审批环节。这种司法独立属性与行政管理属性交叉在一起，势必影响到办案责任的落实和办案人员办案能力的提高，乃至办案质量和效率的提升。所以，实行主办侦查员制度是符合司法规律和国际惯例的，也是基于我国侦查司法体制的实际所作出的必然抉择，其顺应了当下法治时代和依法治国形势的客观要求。

二、主办侦查员制度阶段性热点问题追踪

（一）怎样理解主办侦查员制度的概念和内涵问题

什么是侦查员？我国刑事诉讼法中作了明确规定，是指公安机关或者检察机关中，“为了确定犯罪事实和犯罪人而进行调查取证的工作人员”。其中公安机关侦查员，是指在公安机关中从事受理具有刑事司法属性的犯罪案件侦查工作的工作人员。何为主办侦查员？就目前而言，尚没有统一的关于主办侦查员制度的权威界定。按照近期公安部印发的《公安机关探索建立主办侦查员制度试点工作方案》（以下简称《试点方案》）解读，是指在公安机关履行刑事司法职能内设机构、以侦查办案为主要职责的侦查人员中，按照一定比例和条件遴选产生，在案件侦办中具有承担主要办案责任、依法依规享有一定办案职权和职业保障身份的侦查人员。同时，依照《试点方案》的解释，主办侦查员制度是指：公安机关从建设法治公安的高度出发，在依法履行刑事司法职能过程中，围绕落实主办侦查员办案责任和突出主办侦查员在侦查办案中的地位作用而探索建立的一系列新型配套制度及侦查工作机制的总称。建立主办侦查员制度的目的意义主要在于解决责任制问题和去行政化问题，与侦查法治建设和司法体制改革紧密结合，落实办案责任制和办案质量终身负责制，构建侦查办案责任与检察、审判责任有机统一、相互衔接的刑事司法责任体系，追求高度的责任自觉与完善的保障机制相融合，营造管理有序、能侦会审、团结协作的战斗体，体现公安机关严格规范公正文明执法的核心价值观，推进侦查员队伍和侦查法治建设的同步前行。

纵观上述，建立主办侦查员制度应该包括以下内容：第一，以审判为中心，依循司法规律。“司法规律是客观存在的，是需要我们去发现，而不是我们去创造的”。实行主办侦查员制度的一个核心原则，就是要围绕司法规律，适应以审判为中心的诉讼制度改革，将司法属性与行政属性分离，体现侦查的司法属性，与检法机关司法体制改革相配套，与检察审批工作无缝对接，实现侦查方式从以办案质量为中心向以审判为中心的诉讼制度转变，落实办案主体责任制和办案质量终身负责制，通过落实办案责任带动办案能力和水平的提升，这是开展公安分类改革的主要目的。第二，以责任为主线，贯穿刑侦工作整个过程。通过主办侦查员制度的探建，落实“谁办案、谁负责”办案责任，明确办案责任主体，建立严格规范有序的责任体系和保障机制，以调动侦查员的积极性、主动性和创造性，增强荣誉感和责任心，更加自觉履行好职责，确保刑事侦查工作顺利有效开展。第三，以放权授权为驱动，凸显主体地位。侦查工作是一项独立性很强的工作。实行主办侦查员制度后，主办侦查员享有更多来自于放权授权的权力。这就意味着要从制度上加以制约，“将权力关在制度的笼子里”，使主办侦查员增强权限思维和底线意识，知晓“怎么可做、怎么不可做、怎么做好”，正确行使权力，认真履行职权，凸显“谁办案、谁负责”的主体地位和作用发挥。第四，以机制为保障，确保制度执行顺畅有效。制度的关键在于落实。如何保障主办侦查员制度得到切实有效实施，除严格责任、明确主体、细化分工，优化流程等外，还要建立与制度相呼应相配套的一系列管理保障机制，包括责任追究机制、案件审核委员会评审机制、案件监督机制、考核激励机制等。每项机制就好比环环相扣的链条，形成一个强有力的整体链，以保障主办侦查员制度的正常运转。

（二）怎样理解主办侦查员“责权利相结合”的问题

“责”就是应当承担的责任，是职务上所对应的应当承担的义务，是份内做的事；“权”就是权力，是个人职务范围内的支配力量，是国家行政体制与行业业务中所赋予特定人（单位）的支配力量；“利”就是利益，也就是得到的好处，利益有物质的也有精神的。按照马克思主义辩证唯物主义观点，责权利是一个辩证的统一体，它们之间是相辅相成、相互制约、相互作用的。在一般情况下，我们讲责权利要对等，才能调动积极性。也就是说，负有什么样的责任，就应该具有相应的权力，同时应该取得相对称的利益。因此，现实生活中，一般贯彻“责权利相结合”原则，要做到：一是责权利三位一体，即责任、权力、利益均统一于责任承担者一体，责任者既是责任的承担者也是权力的拥有者和利益的享受者。二是责权利相挂钩。权是由责衍生而来，利是在责权基础上的。一方面要使成员能够有责、有权，克服有责而无权或有权而无责；另一方面要尽可能避免有责无利的责权利脱节状况。三是责权利明晰化，使成员知道具体的责任内容、权力范围和利益大小。此外，责权利要保持相对平衡，特别是不能失去对其用权的监督，不然作用和效果适得其反，甚至很危险。

笔者认为，建立主办侦查员制度的重点应是贯彻“责权利相结合”原则和建立“责权利相统一”机制。“责”是主办侦查员对所侦办的案件负主要职责和主要责任，这是实行主办侦查员制度的首要保证和重要基础。其具体反映在工作任务的落实上：从案件受理开始，要熟悉案情，开展初查工作，进行甄别、定性，对立案作出决定；立案后要制定侦查计划，采取侦查策略，设计抓捕方案；在预审阶段，要制订审讯计划，围绕逮捕、起诉，合理调取、组合证据，结案时要写出结案报告，等等。此外，还要负责制作各类法律文书以及对搭档每天的工作安排等。在侦查工作任务中，他始终处于主角的位置，起到组织、指挥、安排、带领、承办和协商、指导、检查的作用。“权”是主办侦查员在案件侦办过程中有决定权和指挥权，这是落实主办侦查员制度的必要条件和内在要求。决定权主要体现在：与搭档成员互相协商的基础上，如对案件的侦查方向、措施等有分歧时，主办侦查员对此有决定权。当然，他也可以将意见反映给上级分管领导，由领导协调解决。指挥权主要体现在：主办侦查员有对副办侦查员和小组其他人员工作的指挥权，要负责对本办案组所有成员每天的工作安排，办案组所有成员必须全力配合实施，以确保案件侦查的进度和效率。“利”是主办侦查员在考核奖金的分配、先进评比的名额、职级晋升的可能、职务待遇的享有等方面，相比于非主办侦查员和其他成员有一定的有利条件。这是在考核机制中对主办侦查员“责、权”落实情况的一种相应反馈和必要体现。从正面讲，案件办得好，主办侦查员得到的奖金多、利益多；反之，承担的追责和处罚、处分也多。

（三）怎样理解“落实办案质量终身负责制”的问题

中央在《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》及相关改革方案中，明确要“探索建立主办侦查员制度，落实办案质量终身负责制”。这里将办案质量终身负责制作为一项制度配套列入主办侦查员制度中特别加以强调。顾名思义，“终身负责”是指一生、一辈子对做的事负责。“办案质量终身负责制”，通俗地讲，就是一旦案件（指刑事案件）出现质量问题，尤其是出现冤假错案，原办案的主办侦查员及相关人员不管是否退休、调离或升职，只要活着都将依据实际职责承担必要的行政和法律责任。这就意味着，退休不再是“避风港”，调离也不再是“安全着陆”，责任不再随着时间和空间的变化而失效。

为什么要在主办侦查员制度中，要落实办案质量终身负责制，其目的意义何在？笔者认为，不外乎以下方面：一是有助于更加凸显主办侦查员制度的核心要求。这个核心要求就是办案责任。侦查人员享有独立侦办权，主办侦查员具有更多的职权，这些权力如不与责任对等，势必影响办案的质量和效率，甚至会带来严重的危险。“终身追究”，虽不是一贴“灵丹妙药”，但面对政治生命、职业生涯和个人自由的代价，办案民警必定不会“眼花”或刻意地徇私枉法、触碰法律底线，而是保持应有的责任心和责任感，审慎对待和处理每一起案件。二是有助于从源头上防止与遏制冤假错案。实际中，大多数冤假错案都反映在命案等重大、复杂案件上，而命案等重大、复杂案件按主办侦查员制度设计要求，应经案审委员会集体讨论。也就是说，一旦出现错案，“终身追究”的不仅是主办侦查员和相关承办人员，而且涉及案审委员会领导成员，包括办案期间如有领导干部干涉插手的，均予以同体问责。因此，对各级领导干部而言，“终身负责制”也是一种灵魂深处的警示和触动，必将促使其产生责任感、危机感和对权力的敬畏，倒逼其严密把关、主动作为、慎重决策，防止和杜绝类似“赵作海案”“李怀亮案”“浙江张氏叔案”等冤假错案的发生。三是有助于提升侦查员办案能力和水准。要确保严格规范公正有效地办好每一起案件，保持高度的责任心是前提，具有高超的侦查办案技能是基础。侦查工作业务涉及面广、技术含量大、程序要求高，尤其是在当下治安日益复杂、刑案持续高发，且犯罪的智能性、暴力性、流窜性、结伙性特征日趋明显的背景下，对侦查工作提出的要求越来越高，侦查员既要依法办案又要按规操作；既要注重证据，又要保证人权；既要讲求效率又要避免差错，这对每个侦查员的独立综合办案能力是一种考验。从此角度讲，“终身负责制”无疑能起到激发和激励的正面作用，使侦查办案人员注重从专业化方向发展，自觉围绕“办案质量和效率”，不断在勘查、侦查、获取证据等方面的业务素质与技能提高上下功夫。宋代诗人苏洵曰：“心诚则志专而气足，千磨百折而不改其常度，终有顺理成章之一日”。

（四）怎样理解主办侦查员制度探索的昨今异同问题

上世纪末至本纪初，全国多地公安机关和检察机关，如湖南省怀化、衡阳市公安局，上海市公安局普陀分局，江苏省扬州市公安局邗江分局和广州市白云区人民检察院等，为适应社会治安形势发展的需要，为充分调动侦查人员的工作责任心和积极性，尤其是在1997年公安部主导推动刑侦改革工作的背景下，均从自身实际出发，尝试建立以落实办案责任为核心的主办侦查员制度和类似的侦查员等级制度。虽然取得了一定成效，且有些好的做法可为当下主办侦查员制度的探索提供一定的参考和借鉴，但是仍然没有从根本上解决好职责不明、权责不清的问题，仅是在现有的体制框架内进行机制性的局部改良，没有从侦查权属中央事权这一关键点进行制度设计与改革，与眼下的主办侦查员制度的探索相比，主要有以下几个异同点：

一是实施背景不同。此次试点探索，是根据党的十八大作出“全面推进依法治国，进一步深化司法体制改革”的战略部署，并根据党的十八届三中、四中全会提出一系列改革措施和任务进行的；是按照《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》（以下简称《框架意见》）及相关改革方案，再次明确提出“探索建立主办侦查员制度”展开的。二是开展规模不同。此次的试点范围，涉及代表全国各地的检察机关侦查部门和公安、安全机关侦查部门。单就公安机关而言，待试点取得可复制、可推广经验后，要将凡具有刑事司法属性的部门全部纳入，其中涵盖治安部门和派出所。三是改革深度不同。按照深化司法体制改革的部署要求，探索建立主办侦查员制度，与主审法官、主任检察官并列作为刑事执法流程中的责任主体，要突出主办侦查员在侦查办案中的地位作用，落实办案质量终身负责制，构建侦查办案责任与检察、审判责任有机统一、相互衔接的刑事司法责任体系。四是放权尺度不同。为了能够突出主办侦查员在侦查办案中的地位作用，此次试点工作，遵循“必要、充分”的原则，在法律框架内，探索建立主办侦查员“职权清单”，必须赋予其不同于一般侦查人员的职权，让其充分发挥主观能动性，凸显主办侦查员个体办案责任的落实。五是保障措施不同。此次的试点，明确要按照责权利一致原则，建立与主办侦查员职责任务相适应的职业保障制度，如主办侦查员岗位津贴制度、办案绩效考核奖金制度和主办侦查员职级晋升机制、表彰奖励倾斜机制等。

三、探索建立主办侦查员制度亟待解决的重点问题

（一）明确主办侦查员制度的内涵

其一，不能混淆主办侦查员和民警的职位职务。主办侦查员制度旨在强化办案责任，这种责任体现在主办侦查员身上重点应在“主办”两字，首先其是办案中的“角色分工”；其次，为了能够胜任“主办”工作，需要侦查员具备一定的能力水平，从这个角度说，其也应代表一定的“资质”或“资格”。同时，要看到现有的公安机关的职务序列中，已经有领导职务（警官）和非领导职务（警员）两个序列，如再设置主办侦查员职务，无论作为领导职务或者非领导职务，都与现有的法律、法规有冲突，显然是不合适的。就此，公安部作了统一规范，在《试点方案》中也强调了主办侦查员的业务属性，突出其在侦查办案中的地位和作用，明确主办侦查员是“在案件侦办中具有承担主要办案责任、依法依规享有一定办案职权和职业保障身份的侦查人员”。所以，我们一定要弄清楚主办侦查员究竟代表什么的问题，克服界限模糊的现状。要充分认识到建立主办侦查员制度是一种改革探索，这种探索的前提是于法有据，如果“法无授权”那么制度所涉及到的职位职务认定等都不可为。其二，不能以提高侦查员的职级待遇、物质待遇为目的。毫不否认，主办侦查员制度确实能够提高侦查员的社会地位和增强其职业自豪感，在调动广大民警的工作积极性方面发挥一定作用。但这绝不是、也不应当成为该制度的主要目的。主要目的，党的十八届四中全会决议等文件已经说得很清楚，就是严格落实“谁办案、谁负责”的办案责任制。从党的十八届四中全会决议看，除主办侦查员制度外，还要求“建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度”等相应配套制约制度。这些都是为了突出侦查员的办案主体地位，强化办案责任。因此，我们不要把建立在主办侦查员制度基础上所给予的相应待遇看成是主要激励手段和目的，或作为对侦查员的一种施舍和恩赐，否则容易将这项制度异化、误导民警追求功利。其三，不能把主办侦查员制度的作用意义无限放大。按照辩证唯物主义观点，任何事物都有它的局限性一面。主办侦查员制度虽在提升公安机关执法公信力、提高办案水平等方面是一剂“良药”，但不能“包治百病”。首先，它只有与其他管理制度系统配套，形成锁链式有机整体，才能发挥联动效应；其次，它的存在需要经过实践的检验，并结合形势和外部环境的变化不断创新、完善，才能产生最佳效能，发挥更大作用。故要消除通过本制度的设立，能将长期存在的侦审分离、权责不明等问题一揽子解决等不切实际的观念和想法。

（二）建立严格、规范的选拔任用机制

选任什么样的主办侦查员，事关主办侦查员队伍的整体素质，事关各侦查团队的活力和战斗力；更进一步说，关系到这次主办侦查员制度改革的成效和成败。因此，建立严格、规范的选拔任用机制，有助于公平、公正地选任主办侦查员，提高遴选公信力。一是要建立遴选委员会。遴选委员会既是加强对主办侦查员统一管理的工作平台，同时又是把好主办侦查员入口关的重要组织形式。它的主要职责功能实际上就是解决主办侦查员的提名问题，换句话说，主办侦查员的产生和任用都须经过这一组织的遴选和决定。显然，搭建怎样的遴选委员会是关键。就目前的现状，大多数试点单位是从自身内部人员中挑选或指定人员组成的。笔者以为，在没有统一规定和硬性要求的前提下，此作为过渡性的临时做法，是可行也是必要的，但从长远讲，还是要突出广泛性和专业性，“广泛性”体现在委员会成员有着广泛的代表性；“专业性”体现在较大部分成员是侦查方面的行家、专家，使遴选委员会组成人员真正具有代表性、权威性和民意性，确保从专业的角度选出优秀侦查员担当主办侦查员。二是要建立资格准入制度。主办侦查员资格准入包括遴选标准、遴选范围、遴选比例，对此，公安部《试点方案》中均作了一些相应规定和说明，其中也明确了各试点单位可根据实际情况来确定。这里涉及怎样把“规定动作与自选动作”有机融合在一起，做到“参考不照搬、借鉴不硬套”，以笔者之见，要本着“重实际、重能力、重业绩”的导向思路来处理好资格准入的问题。在遴选上，应严格把好选任标准关，注意数量的限制和质量的上乘，按照“德能勤绩廉”的标准和“好中选优、打造精英团队”的思路，在坚持政治标准的同时，要着眼于侦查办案能力和实际办案水平。设定的准入门槛不能过高，过高了不利于形成良好的竞争氛围，同时容易将品学兼优、德才兼备的侦查员排除在外。对于确实办案水平高、业务能力强，但目前尚未取得中级执法资格或不具备本科以上学历等“硬件”条件的侦查员，可以破格让其参加遴选。在遴选范围和比例上，参照“两院”的员额制做法，将遴选范围选定在具有刑事司法职能的内设机构，并在小范围（如刑侦、经侦等侦查部门）试点基础上再逐步扩大。遴选比例可以内设机构中侦查人员总数35%至45%作为参考，但具体比例数应由各试点单位在综合考虑辖区人口数、发案数、已发案件的复杂程度、办案平均周期、民警数量等因素，并对上述数据做相对精确测算的基础上合理确定。三是要建立遴选程序。按照本人申请、部门推荐、遴选考核、组织认定等一般程序，通过竞争上岗的方式进行遴选，真正把综合素质高、办案能力强、办案经验丰富、敢于担当的优秀侦查人员遴选出来，作为侦查职能的主要履行者和办案责任的主要承担者，确保遴选结果的公平、公正。

（三）依法确定主办侦查员的相关职权

关于怎么来真正“放权”于主办侦查员、“放哪些权”、是否所有的办案职权都要放，目前有些试点单位存在较多的顾虑、疑虑，害怕一旦放权后会出现这样那样的问题而影响办案的质量和效果，以致实际中有的明放权、暗收权，主办侦查员在执法办案上仍然要听从领导的指令和安排，事无巨细仍需请示、汇报，使设立的主办侦查员制度形同虚设。这就存在着主办侦查员的权力应如何界定、主办侦查员与其他相关人员和部门之间的职权如何界定和分配的问题。这也是目前主办侦查员制度改革试点中普遍感到的棘手难题。根据公安机关侦查工作实际，依照“法定职权和内部授权相结合”的原则，主办侦查员应享有的职权主要有四个方面，即管理指挥权、审批决定权、建议请求权以及其他相关职权。其中审批决定权是焦点，它涉及到现行法律制度的约束和简政放权的实质问题。笔者认为，围绕落实主办侦查员办案责任，突出主办侦查员在侦查办案中的首要地位作用，依法赋予主办侦查员一定和必要职权是必须的。但不等于应无限制地扩大主办侦查员的办案权力，不等于完全取消“公安机关负责人”审批环节，这里关键是要找到“放权”与“制约”的平衡点。因为现行的《刑事诉讼法》《公安机关办理刑事案件程序规定》中都对案件审批规定了需“经公安机关负责人”批准或决定。因此，在上述法律与规章尚未进行修改之前，“放权”应是取消或削减介于“主办侦查员”和“公安机关负责人”之间的审批环节。此方面，目前一些地方检察机关的改革实际已有了既定模式可资借鉴。所以，在设计主办侦查员制度时，必须遵循侦查办案规律，科学设定职责权限，对于有些权限与现行的法规要求存在一定程度矛盾的，特别是公安部规章规定个别权限需要县一级公安机关领导审批或决定，要统筹考虑和平衡“必要充分”和“慎重适度”的两个要素。“必要充分”：即充分给予主办侦查员自主空间，减少层级审批，对标主体责任和终身责任的需求进行授权；“慎重适度”：即强化执法监督，减少执法风险，根据确保执法质量的需求进行授权，并根据实际运作情况不断作出修改调整，使授之的权力权限在不违反法律的前提下有助于主办侦查员依法独立正确行使职权，开展侦查办案工作；同时有利于兼顾处理好与主办侦查员密切相关的上下左右的权限和权重关系，使其相应的权力配置更趋合理、规范。至于在试点过程中，对于法律有规定的、法律没有规定而公安部有规定的或法律和公安部均没有规定而地方公安机关有规定的三种情形的授权，须按公安部《试点方案》明确的程序和要求执行。总之，要整合办案力量，简化审核审批，优化机制流程，探索建立与主办侦查员工作实际、办案特点、办案责任相适应的“权力清单”，规范权力运行，提高办案效率。

（四）建立行之有效的责任监督制约机制

监督制约是完善主办侦查员制度的重中之重，在保障严格公正执法、司法公正的前提下保证主办侦查员依法独立行使职权，是主办侦查员办案责任制成败的关键。按照“建立执法责任清单制度，将法律赋予的执法职责细化分解到每个执法单位、执法岗位，明确办案、审核、审批责任，打造覆盖执法办案全过程、全环节的责任链条”的要求，公安机关在对主办侦查员扩大放权的同时，应当加强监督，建立健全主办侦查员办案责任制的内外监督制约机制。内部：要构建案审委员会和法制、督察、纪委监察部门齐抓共管、相互合作的职权监督机制。一是突出案审委员会加强对授权以外的职权行使事项的监督，督促主办侦查员必须依法依规报请审核、审批后开展实施；二是突出法制、督察部门加强对主办侦查员在侦办案件时进行实时、动态、全程监督，确保执法程序合法规范；三是突出纪委监察部门加强对主办侦查员的违法违纪情况检查，对徇私枉法、滥用职权、执法不公等行为的举报进行调查处理。外部：要构建与检察机关有机统一、相互衔接的责任监督体系。对于检察机关提出的立案监督、纠违通知和检察建议等法律监督措施，按照规定积极落实整改。同时，要健全完善责任倒查和错案问责制度。在建立包括主办侦查员个人在内的相关执法档案的基础上，对有违法或者不当执法行为，未发生重大责任事故、事件的相关执法、办案人员和部门、机构要严格问责；对因不执法、乱执法、执法不当等导致一个地区、一个部门发生重大责任事故、事件或者严重违法案件的，在依法追究相关人员和部门责任的同时，要追究有关领导直至行政首长的责任。此外，要借鉴“两院”的做法，建立领导干部干预执法办案活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度；建立公安机关内部人员过问案件的记录和责任追究制度等。通过积极探索建立主办侦查员履行职责保护机制和权责明晰、权责统一、管理有序的职权运行机制，确保“有权必有责、用权受监督、失职要问责、违法要追究”落到实处。

（五）科学合理地设定绩效考核的标准

绩效考核作为当今管理学中一项非常重要的管理措施，应当成为主办侦查员奖惩、职务升降、培训和辞退的重要依据。目前的绩效考核普遍存在为数据考核而考核的情况，没有与侦查部门的实际情况结合起来，致使考核的结果缺乏科学性和合理性。所以，对主办侦查员的考核应着眼于以办案的质量和效率为侧重点，尤其是案件的质量。对并非主观恶意或重大过失导致执法过错的，比如，认定事实、适用法律错误，应报捕、移送起诉而未报捕、移送起诉等，不应过于强调对主办侦查员及其成员的责任追究。毕竟，很多时候案件侦办质量的高低并不完全由侦查人员的能力决定，错案的形成也并非全是因为侦查人员不负责任，且案件办理要受办案条件、技术水平、案件具体情况的影响。当然，对因故意或重大过失造成严重后果的，要依法依纪追责。至于考评对象，应当侧重于主办侦查员所在的整个侦查团队。过于突出对主办侦查员个人的考核不利于团队作用的发挥，难以落实办案团队其他侦查人员的办案责任。如何进行考核？对优秀的侦查员该如何奖励？如何做到有进有退？这需要建立以考核为杠杆的相应配套的保障运行机制。一是考核制。建立相应的考评机构，由该机构在明确主办侦查员及非主办侦查员的工作职责权限和考评标准的基础上，结合公务员的考核要求进行绩效考核。考核内容包括工作任务量、办案质量、办案效率、执法过错等，考核结果计入个人执法档案，并作为岗位津贴、晋升奖励等主要依据。二是淘汰制。通过建立退出机制，确立优秀、合格、不合格的考评等次，对考评结果不合格或发生重大过失的，取消其相应的待遇，乃至取消其主办侦查员、侦查员资格。三是等级制。结合考核工作，根据主办侦查员和非主办侦查员的职责履行、业务水平和侦办能力等，对主办侦查员按照高、中、初级主办资格等级进行评定；对非主办侦查员按照主办侦查员资格进行选任。此外，应当探索建立主办侦查员办案不受干扰的履职保护机制，防止由于侦查岗位的临时性，异化为对部门领导的业务依附，影响独立办案。

（六）规范主办侦查员职权的内外关系

主办侦查员职权所涉及的内外关系，主要体现在与上级领导的关系、与其他侦查人员的关系、与公安机关外部的关系、与公安机关其他专业警种的关系。这是目前试点单位试点改革中普遍感到难于全面把握和正确处理的问题。其中既有现实因素的考量，也有受法律法规规定及体制制约的因素。按照“落实办案职责，赋予主办侦查员一定的侦查职权，突出其在侦查办案中的主体地位和主导作用，形成新型的侦查办案模式，以保证职责和职权的一致性”的要求和思路，就规范主办侦查员职权的相关关系，笔者以为：（1）主办侦查员与上级领导之间应是一种理性的、融合型的关系。鉴于我国公安机关目前侦查权具有行政和刑事司法双重属性的情况，作为上级领导理应也必须对下级侦查部门加强领导，且这种“领导”更多是业务上的，是对主办侦查员业务授权事项的检查、监督、督促、指导与帮助，而不是要求每起案件办理都要请示、汇报，或事无巨细过问侦办情况（除重大、复杂、疑难的案件外）。（2）主办侦查员与其他侦查人员之间应是一种既有分工又有协作的关系。按职责分工和地位作用，这两者之间是指挥与被指挥的关系，且在管理职权上是绝对的。这不是说其他侦查人员没有案件建议权和向上反映权，如果主办侦查员在案件侦办方面有不妥、不当或有违法情节，提出的建议和意见得不到接受的，可随时向所在部门负责人或上级领导反映，这是每个侦查员必须具有的责任和义务。（3）主办侦查员与公安机关外部之间应是建立在密切沟通、职能互补基础上的关系。比如，通过建立与主任检察官、主审法官的案件沟通衔接制度，便于说明办案情况，避免在案件办理手续交接上可能产生的误解和脱节的情况；通过建立与犯罪嫌疑人律师会见制度，听取律师的意见，有利于主办侦查员全面掌握案件情况，主导案件进程。（4）主办侦查员与公安机关其他专业警种的人员之间应是建立在共支撑、共合作的关系基础上的。一方面，侦查办案具有的团队作战特点，决定了主办侦查员有权按照法律、法规规定的条件和程序，申请相关专业警种提供专业技术支持，以及提供其他必要保障；另一方面，从公安机关共同完成办案任务的要求出发，其他专业警种对主办侦查员的合理建议请求有不可推卸的配合、支撑的责任。当然，这里关键是单位的领导或办案部门负责人应及时予以明示，做好牵头、协调和协商工作。

结 语

主办侦查员制度改革是整个司法体制改革任务的一个重要内容，是一项全新的改革举措，它涉及的矛盾和难题方方面面，既有法律、法规层面的，又有体制、机制和制度层面的，还有落实、操作层面的，其中包括的问题有员额制、遴选制、等级制、考核制、淘汰制等核心项目怎么设定标准和构建；主办侦查员权和责该如何界定和统一；主办侦查员制度改革与检法机关司法改革何以有效对接；对主办侦查员“一案到底”主体责任制与刑事案件“两统一”（统一审核、统一出口）工作机制是归并在一起执行、还是分开执行，等等。这些均需深层次研讨和探索。

中共中央政治局委员、中央政法委书记孟建柱2015年4月17日在北京召开的司法体制改革试点工作专题座谈会上强调，要“以坚韧不拔的勇气、积极进取的精神、扎实细致的作风，直面问题、敢于担当，知难而进、攻坚克难，坚定不移推进司法体制改革”。显然，抓住当前全面深化改革的大好机遇，按照中央的部署要求，围绕探索建立主办侦查员制度的总体要求，深入研究、勇于创新、突出重点、把握原则、精心组织、统筹兼顾，将实践探索与制度建设有机结合起来，将优化体制机制与提升队伍素质有机结合起来，切实增强试点工作的计划性、操作性、建设性，推进试点工作的有序、有力、有效开展，努力实现“从无到有”“从有到优”的跨越，积极探索出主办侦查员制度可复制、可推广的经验，是目前公安机关各试点单位必须完成的“硬任务”。

参考文献：

[1]列宁全集（第二卷）[M]，人民出版社，1995：712.

[2] 余海敏，王乐.司法规律中的检察权配置[J].湖北警官学院学报，2010，（5）.

[3] 周理松.淡化行政色彩——检察改革的必有之路[J].人民检察院，1999，（8）.

[4] 胡铭.探寻推进司法改革的新路径——司法规律大家谈之二[N].法制日报，2015-04-08.

中图分类号：D631

文献标识码：A

文章编号：1008-5750(2015)05-0040-(12)

DOI:10.13643/j.cnki.issn1008-5750.2015.05.005

收稿日期：2014-12-27责任编辑：何银松

作者简介：赵荣根，男，上海市宝山区副区长，上海市公安局宝山分局党委书记、局长，本刊编委；姚文威，男，上海市公安局宝山分局指挥处干部。

Speculate on Problems Concerning Trial Implementation of Investigator System

Zhao Ronggen， Yao Wenwei
（Bao Shan Branch of Shanghai Municipal Public Security Bureau， Shanghai 201900， China）

Abstract:It is signifi cant for police agencies to make attempts to establish the investigator system to be aligned with the development of criminal procedure system and law governance. The main problems which need be solved in the trial implementation of the investigator system include clarifi cation of the investigator system， establishment of strict and standard selection and nomination mechanism，determination of investigators’ related responsibilities and power by law， establishment of an effective monitoring mechanism， setup of performance evaluation standards in the reasonable and scientifi c way and regulation of investigators’ relationship with agencies and outside agencies.

Key Words:Investigator； System； Countermeasure