东盟成员国能否在防务采购上实现联合？实际比表面更困难

2015-08-15

南洋资料译丛 2015年2期

[新加坡]高瑞连*

*作者系南洋理工大学拉惹勒南国际事务学院防务与战略研究院助理研究员。

最近《外交家》杂志登载的梁同纳的《南海防务联合采购》，指出了有待推敲的几个要点。

首先，面对中国强化南海主权请求采取的更为进取的行动，菲律宾与越南需要保证在上述地区的有效存在，谋求“法理主张转变为实际行动”。从国际法角度看，对争议地区的有效管辖优于历史请求权。国际法庭曾以此作为2008年5月判决白礁（Pedra Branca）属于新加坡而非马来西亚的依据。

其次，鉴于北京增加巡逻舰艇和飞机投入，增强和维持其南海力量存在，河内和马尼拉需要采取更多行动。需求毋庸置疑。然而，如何实现这些需求？文章提出了有趣的核心论点：菲律宾和越南可以通过联合采购技术水平次佳的装备实现装备采购的规模经济，进而提高其巡逻能力。

就经济角度而言，这一提议优势明显。但联合防务采购知易行难。文章几乎只顾及经济因素，对政治因素、可操作性或技术考虑等方面仅有简要说明。但联合防务采购绝非单纯经济问题。

战舰很重要

文章表示：“技术先进的军舰对于处理主权争议意义不大……大量部署技术较低的巡逻舰艇或快艇却可以维持专属经济区的执法存在。”该论断忽视了一些重要因素。

首先，就海域所处的威胁环境考虑，南中国海不同于南太平洋。南太平洋岛国总体上只面临非法捕捞一类的低烈度海洋安全威胁。由于没有武装海军舰艇侵入，因此海岸警卫型船舶（coastguard-type）足以应付事态。

在近来有关南海的行动中，海岸警卫队船只的确冲锋在前。但如同今年5月的中越钻井平台冲突所示，重装海军舰艇经常成为海岸警卫力量的后盾，这一现象导致冲突阴云密布。近年来，中国海军坚持与准军事部门共同演习，强化协同能力。河内和马尼拉不能确定中国海军何时将为支持海岸警卫队行动加入冲突，因此需要采取预防措施，高技术水平的战舰将在这类冲突中发挥作用。

对于只有海军但无海岸警卫队的国家而言，合理选择在于模块化设计的多用途舰艇。这类舰艇可以通过安装不同的任务模块执行低烈度到高烈度的多强度行动。但是此类舰艇及其任务模块的维护和采购成本昂贵。以马来西亚基于德国“梅科 A100”（Meko A100）设计的“吉打”（Kedah）级护卫舰为例，由于价格问题，其对任务模块的采购规划便从27种模块锐减至6种。

菲律宾与越南都有独立于海军的海岸警卫队，也意味着两个部门需要瓜分有限的国家资源。由于海岸警卫队船只的价格低廉，两个部门对预算的争取将导致海岸警卫队船只的采购量多于海军舰艇。任何人都不宜对说服河内和马尼拉的防务决策人购买更多的海岸警卫队船只而非海军舰艇的行为持乐观态度。

建造多少？

梁同纳认为，共同采购的方法应该包括：（1）船体与船员配备的标准化，（2）相同的推进与引擎系统，（3）联合采购非敏感系统和武器，之后再根据具体国家需求安装敏感组件。这似乎是直截了当的解决方案，但执行起来非常困难。

主要障碍在于参与者们需要就这些基础性技术标准达成协议，而这些技术要求却取决于不同的威胁认知和操作需要。比如，菲律宾海军需要更长更宽的船体来容纳设备，以实现他们所需的作战能力，但同型号的越南版本却可能认为这种设计远超所需。

进一步思考，舰艇的采购数量也要求达到规模经济的最低临界值。每一个参与者都需要长期的调研维持这一规模的要求，包括潜在安全挑战以及操作、技术和财政等方面。国防建设深受各自文化和政策方针影响。要在不同的国防建设方针之间达成共识，其时间恐怕将十分漫长。

此外，问题可能在于仅仅包括两个参与者的联合采购是否真能实现规模经济。形成相同的威胁认知与优先次序判断同样面临无法成形的风险。西欧的相关案例告诉我们，即便是在极度接近的同盟成员国之间，联合采购同样可能会受制于诸如国内政治和开支过大等许多因素而面临削减。在两个非盟友之间，这样的风险能否更低？

不仅是多造船的问题

梁同纳提到的低技术水平的巡逻舰艇也有待推敲。我们讨论的不是民用船体简单改装、加装轻武器系统的巡逻船只，也不是指在技术要求较低的近海和近岸巡逻舰艇。用于专属经济区执法的船只总体上代表另一种船型。

目前市场上用于专属经济区的舰艇在设计时已经考虑了当下与未来的海上安全威胁。其吨位更大，航程、适航性、自持力更强，可以装备先进雷达系统、光电传感器、卫星导航设备以及远程通讯设备，这些装备便于其全天候执行专属经济区任务。用于专属经济区的舰艇通常会装备机枪，最大到中口径火炮。为了执行抵近侦查和登临检查任务，还搭载硬壳充气艇，部分型号甚至安装有机库，可以搭载和维护直升机。

这类船只虽然比技术复杂的作战舰艇便宜，但这绝不意味着低廉，特别是当它们的采购需要达到一定数量时。在中国不断改善舰船数量和装备的情况下，菲律宾与越南当然不会垂青早年设计的舰艇。钻井平台事件使越南意识到未来的巡逻装备同样需要船体强化，以承受中国舰艇的冲撞。这样的技术提高势必带动成本水涨船高。

如果这样的巡逻舰艇已经价格不菲，那么菲律宾和越南是否能够采购足够实现规模经济的数量呢？请记住：建造和交付船只绝非全部。除非这类船舶成为“港口女王”（长期在港内维护而无法出动），否则还得考虑保养与维修、燃料、训练和基地设施的等长期成本。

效法欧盟？

作者还认为“考虑到越南与菲律宾低调的国防预算……这些国家可以模仿欧盟的集体采购。”唯一的问题是，东盟或者其中的成员国，比如越南和菲律宾，能否像欧盟按照欧洲防务局（European Defence Agency）的既定路线那样实施联合采购？

最接近欧洲防务局的制度是《建立东盟防务工业联合概念书》。这是2011年5月第五届东盟国防部长会议采纳的文件，但尚未组建任何实体机构。但是即便是这一文件，其参与原则也强调“松散、非捆绑和自愿”。这一原则“将会废除文件内的一切条款”。这一主旨来自于东盟内部对域内不同的国防计划与采购导致的多样特征的认识，基于不同的威胁认知、优先次序和可动员资源做出。因此也是对联合采购的挑战。

2011年以来，除了东盟内部几桩轻小武器交易外，这项动议几乎从未诉诸实施。如果说可能发起某种联合采购，最迫切的就是针对灾害救援的两栖投送能力。但超级台风海燕表明，即便面对这种持续威胁，东盟成员国也未因此实施任何联合采购。例如，缅甸和菲律宾都看中同一款由印尼设计的登陆舰，但因国家采购的时间线不同而采取分别采购而非联合采购。

政治风向的影响

不论是单边还是联合采购，国防采购不同于商业公司业务。国防采购旨在为平时锁定的潜在可能冲突做准备，而这些冲突决定了武器装备的用途。防务采购是政治事务。而梁同纳在这方面仅简要提到“提供政治支持的第三国”，以及“一个试图制衡中国潜在地区霸权的国家”建造船体和训练船员。前者暗指日本，后者则指代美国。

日本最近放松武器出口限制，加上其首相倾向于执行令北京不快的政策，表面上看似乎符合“提供政治支持的第三国”模版。但政治利益并不固定，特别是如果执政党或现任首相人事发生变动时。鹰派安倍正在试图修补与中国的关系，同时谨慎地只提供少量二手舰艇或非专属经济区使用的多任务舰艇，以帮助河内和马尼拉建设其海上安全能力。

对政治敏感性的认识不足将导致延误，进而造成买家偿付昂贵的机会成本。一个典型例子是，印度在是否向越南出口“布拉莫斯”（BrahMos）超音速反舰巡航导弹的决策上，因为“中国因素”便裹足不前。当东京决定容忍中日关系继续倒退，而为菲律宾和越南的联合采购提供舰艇时，中国可能早已拥有更多舰艇并强化对南海的控制。

南中国海的暂时性妥协？

梁同纳最后乐观地总结：“若河内和马尼拉能够在南沙群岛主权问题上承认主权最终需要分享的观点，继而以暂时性妥协避免未来在两国之间的领土纠纷……两国将因此获得无形收益，而这将被证明更为重要。”

河内和马尼拉已就南中国海存在某种程度的长期合作。但不便夸大两国之间的同志情谊，诸如海军之间的南沙足球比赛（并非是新鲜事物，1999年就已经举行过）。尽管对钻井平台事件不安，但河内迅速采取措施提升中越关系，并在是否支持马尼拉与北京就黄岩岛（the Scarborough Shoal）争端提交国际仲裁这一问题上犹豫不决。

马尼拉的卡拉廷群岛（Kalayaan Island Group）主权要求与越南的长沙群岛（Truong Sa,即南沙群岛）主权要求存在重叠。两国之间也曾发生海上冲突。如同泰柬边界冲突所示，没有证据表明双方会因为东盟成员国这一共同身份而避免未来就南中国海问题发生冲突。现在菲律宾与越南虽乐意整合在南中国海上的利益，但是未来一旦发生冲突，势必波及任何形式的联合采购计划。