传统文化视角下的“执法困境”问题

2015-08-05宋丽丽

上海城市管理 2015年4期

宋丽丽

导读：法治社会不应当仅仅依靠“硬法”来治理，还应当借鉴传统文化中“以和为贵”的思想，充分发挥“软法”在社会治理中的作用，加强公民在社会治理中的参与性，运用协商性的文明执法方式来解决争议。本文以扬州市江都区城管局的调研结果为依据，结合我国的传统文化思想，以期找到走出执法困境的可能性方案。

随着经济体制改革的推进以及城市化进程的加快，流动小商贩占道经营的问题成为城市管理亟待解决的难题。小商贩与城市管理者之间不断上演“猫鼠游戏”。由于商贩之间的“熟人世界”，在行政执法主体实施执法行为时，往往导致群体性暴力事件的发生。“中国社会是深受儒家文化影响的社会，这种社会除了国家法构造的基本法律框架外，内部极难避免存在于血缘、学缘、地缘、人缘等人际关系纽带中的人情、面子、关系与回报等这些柔性规范的影响。”[1]中国是礼仪之邦，推崇“和为贵”的思想。如何结合我国的儒家传统文化形成的柔性规范，创新执法方式，是城市管理者解决该难题的新思路。

一、“执法困境”问题的提出

“行政执法困境”可以被表述为这样一种两难状态：政府（国家）通过法律规则宣示了某一立场，但这些法律规则因为执法者或利益相关的个体（或者二者相结合）的相应行动策略而受到实际上的漠视、规避，甚至拒斥，进而导致一种“进退两难”处境——要么因为政府立场和法律规则受到公然挑战而导致政府和法律权威性资源流失，要么因为政府动用各种执法途径和资源执行法律而使执法的经济和社会成本变得难以承受。简言之，对于某个宣示政府立场的法律表达，在执法实践中，政府却面临着行动策略上“欲进无力，欲罢不能”的困境。[2]在商贩问题上该困境具体表现为城管与商贩的博弈困境。政府想通过取缔乱摆摊的方式来达到整治环境的问题，但是此过程还涉及小商贩的生存权问题，因此政府单纯通过取缔方式来治理商贩的思路并不能收到理想效果，反而可能会反弹。城管执法时商贩要么“落荒而逃”，要么“暴力抗法”，这样使城管执法陷入了一个悖论怪圈，增加了社会成本和公共治理的成本。造成执法困境的原因一般有以下几个方面：

（一）法律依据问题

虽然《行政处罚法》第16条和国务院下发的《关于贯彻实施中华人民共和国行政处罚法的通知》为城管执法局的成立提供了依据，但由于没有一部全国性的城管执法规范，各地区的城管执法部门都是根据自己的情况自行规定，导致整个城管执法体系极不健全。目前，我国城管综合执法仍处于改革探索阶段，只能“借法执法”，城管执法常常陷入尴尬境地。

（二）执法队伍问题

执法队伍参差不齐，人员不足，缺乏法治观念及处理应急事务的能力。由于城管队员长期在固定区域内执法，与违章当事人相互熟悉，极易滋生腐败现象，而且，还缺乏健全的监督机制。北京大学姜明安教授认为：“执法者不仅应崇法，还应尚礼。要保障执法者和执法队伍的崇法尚礼，除了在进人上严格把关，不让素质低下的人进入执法队伍外，最重要的途径就是建立和完善法律对执法者和执法队伍的调控机制。”[3]

（三）执法方式问题

城管人员的不文明执法是使执法人员陷入“执法困境”的导火索。城管执法是与老百姓直接接触的行政活动，执法方式对于实现执法效果而言非常重要。但是大多数的城管人员选择强制性执法方式，这样极易引发“暴力抗法”事件的发生。

以上几点是从法律及执法层面对“执法困境”的原因进行分析。在多元文化的接触中，我们应当认清自身文化，具有文化自觉，从文化的角度去剖析社会中出现的各种矛盾、冲突。正如费孝通所言：“在日新月异的今天，我们应当具有文化自觉意识。文化自觉指生活在一定文化中的人对其文化有‘自知之明，明白它的来历、形成过程、所具的特色和它发展的取向……文化自觉是一个艰巨的过程，首先要认识自己的文化，理解所接触到的多种文化，才有条件……确立自己的位置。”[4]因此，对于“执法困境”现象的发生，我们还应当结合我国的传统文化，对其进行剖析，进而寻求更好的解决途径。

二、造成“执法困境”的传统文化因素

梁漱溟认为：“文化，就是吾人生活所依靠之一切……文化是极其实在的东西。文化之本意，应在经济、政治，乃至一切无所不包。”[5]这是广义的文化。文化的概念，其界定往往是相对于某种物来完成的，可能会把它说成是地方性的一种生活方式，但是又不同于物质文明本身。[6]文化本身就具有一定的地域性，中国的传统文化可以说影响了社会生活的方方面面，“执法困境”现象的发生与其具有一定的关联性。

（一）执法人员的“官本位”的思想

传统中国是一个君权至上的国家。政府在整个国家的治理过程中，一直居于主导地位。政府官员把民众当做治理或管理的对象。官员们“官本位”意识浓厚。在这样的传统文化架构中，体现等级的“尊卑”与体现秩序的“礼俗”成为维系社会稳定的因素，一切优先考虑的是是否有利于统治者统治社会。[7]执法人员在“官本位”思想指引下，将自己摆在高高在上的位置，对执法相对人往往使用简单粗暴的执法方式。而这种专断的执法方式，民众只能被动服从，缺乏正当利益的表达渠道。在这种行政文化的影响下，极易引发与法对抗的冲突性事件。

（二）公民朴素的平等观

在中国的语境中，正义观念并不像一般西方思想家对正义的理性界定，而恰恰是一种以情为基础的伦理本位的正义观。[8]中国人的生活实践，多是以社会关系所约定俗成的伦理原则来界定事物的“正义”与否。例如在城管执法过程中，商贩之间往往互相攀比。若对其中一名商贩采取执法措施时，他会说：“其他人走，我就走。”这种心理，往往造成城管执法困难，很难达到执法目的。

（三）熟人社会的互助行为

人是社会团结的动物。亚里士多德称“城邦出于自然的演化，而人类自然是趋向于城邦生活的动物。凡人由于本性或由于偶然性不归属于城邦的，他如果不是一个鄙夫，那就是一位超人”。[9]虽然，随着中国城市地区的现代化，陌生人的关系增加了，似乎城邦性没有那么明显，但由于单位制，绝大多数普通人的生活世界总是相对稳定并追求稳定，以及由于大量农民进入城市，熟人社会的行为习性在城市地区也并不罕见，即使是商贸交往上也无法避免。[10]商贩经营具有一个特点，即按照地域分布，一般来自同一个省、市、县甚至村的农民会聚集在一个地方摆摊，那么，整个市场或路边摊位在商贩之间就形成了熟人社会，这给城管执法带来诸多不便。例如，若一人看见城管，所有的商贩都会不约而同地“逃脱”。这样极易形成运动式执法，增加了执法成本。而且，若城管与其中一位商贩因执法发生冲突，由于各商贩之间关系密切，极易引发群体性暴力事件，影响社会和谐。

三、走出“执法困境”的路径选择

在《乡土中国》中，费孝通指出：“法治秩序的建立不能单靠制定若干法律条文和设立若干法庭，重要的还得看人民怎样去应用这些设备。更进一步，在社会结构和思想观念上还得先有一番改革。如果在这些方面不加以改革，单把法律和法庭推行下乡，结果法治秩序的好处未得，而破坏礼治秩序的弊端却早已先发生了。”[11]所以，在走出执法困境的路径方面，我们不仅应当通过教育提高执法人员的素质，还应当结合传统文化来寻找适合我国国情的解决途径。

（一）转变执法理念，变管理为服务

行政执法是将公权力介入私人领域实现政府管理职能的关键。因此，执法部门在进行行政执法时应当更加谨慎，执法方式的选择直接影响执法效率及社会效应。首先，应当提高城市管理执法人员的素质教育。消除其“官本位”思想，树立其为人民服务的理念。其次，关注商贩的生存权。小商贩为了生存得更好来到城市，他们也是城市的主人。在城市管理者关注城市的市容市貌及交通秩序的同时，也不能忽视商贩的生存权。最后，建立公共商业区域，分区域管理。弱势群体的利益应当是城市管理者优先考虑的因素，以疏导代替强堵，在保障商贩生存权的同时也要保障其他公民的基本生活不受影响，将服务型政府的管理理念落到实处。

（二）改进执法方式，推进协商性文明执法

“协商式行政”的核心理念是：在行政过程中，行政主体和与行政活动具有各种利益关系的其他主体之间，可以通过信息交流、理性协商的方式，来理解彼此的关注和立场，并在这种相互倾听和交流的基础上，调整各自的诉求，以寻求共识和合意。[12]如果给予当事人充分的协商机会，不仅能够减少执法成本、提高执法效率，而且符合我国的“和为贵”的文化背景，能够更好地缓解社会矛盾。

首先，政府要推进信息公开制度，避免执法隐患。尤其是规划部门应当将城市规划的信息及时公布，并征求社会群体的意见，各方在协商的基础上确定规划方案，既要满足普通群众的社会文化生活，也要考虑商贩的生存权问题。

其次，政府要进行民意调查，减少执法阻力。民意调查的过程也就是参与式民主的实施过程。执法人员在计划取缔或者疏通某一商圈的流动摊贩时，应当先征求广大群众及摊贩的意见，制定合理可行的实施方案。例如扬州市政府在计划整治文昌商圈的流动摊贩问题前，通过《市民论坛》节目，广泛征求市民及商贩的意见，权衡各方利益，寻求最佳的解决方案。

最后，政府和商贩可以通过签订协议的方式，保障执法效率。在多方调查及双方合意的基础上，制定流动商贩治理的合理方案并签订协议，这样既淡化了行政权力色彩，又保障了相对人的主体地位。刚柔相济地强化相对人的守法意识，营造和谐的执法环境，达到执法目的。

法治社会的发展，应当注重行政主体与行政相对人之间的沟通与协商。孔子曰：和为贵，讼则凶。儒家思想讲求和谐，注重人与人、人与自然的和谐，以人道大同为社会目标。儒家文化是我国传统文化的主流，是我国法治现代化的重要本土资源，更是协商性争议解决方式的文化来源。从本土资源中产生法律制度，符合人们长期以来的习俗与理念，容易得到人们的认可，社会阻力自然比较小。协商性文明执法方式不仅符合我国的传统文化，而且能够与时俱进，调动公众的积极性，缓解社会矛盾。十八届三中全会明确提出：做到严格规范公正文明执法。通过协商改进执法方式是使执法人员走出“执法困境”的最关键的路径。

（三）提高公众自我管理意识，培养摊贩组织

社会组织的社会管理优于国家机关。社会管理的原初主体是由社会成员自发形成的社会组织。从人的群居属性来说，人脱离社会便不能生存，社会是人得以生存和发展的最初和最后的依赖。因此，每一个自然人都有管理社会的义务及权利。阿尔蒙德认为政治文化背景、教育程度和地缘关系影响着公民参与的意愿。流动摊贩内部本身就存在着一个“隐性团体”：他们可能来自同一个地方，有“老乡”这一纽带联系着，这为摊贩组织的成立提供了可能。[13]流动摊贩组织的成立，一方面有助于实现摊贩的自我管理、自我服务，节约社会成本。另一方面，有助于缓解城管与商贩之间的矛盾冲突，构建和谐社会。当然，商贩的文化水平有限，城市管理者应督促帮助商贩学习法律法规，使流动摊贩既能守法经营，又能在经营中实现自我管理。当然，相关部门应当制定相应的法律、法规保障摊贩组织的合法地位。只有保证摊贩组织本身合法，才有权力进行社会管理，这也是构建法治社会的内在要求。

四、江都城管走出“执法困境”的实践经验

流动商贩的管理问题是各地城管执法部门均会遇到的难题，执法过程中都会陷入“执法困境”的怪圈。但是，笔者通过对江都区城管局的调研发现，其通过准确的理念定位、科学的工作方法和有效的管理手段，因地制宜，逐渐走出了“执法困境”的怪圈。通过与城管局的领导交流及实地调查，总结出江都区城管局的几点实践经验：

（一）转变执法观念，坚持以“礼”服人

城市管理对象往往是处于社会最低层的弱势群体，江都城管局领导班子认为，实现人性化管理是城市管理的必由之路。在实际执法过程中，江都区城管人员用亲情的方法解决城管工作的焦点问题。他们坚持“敬礼在先、称呼在先、请字在先”的三先原则，以“礼”服人，不仅能够消除执法人员“官本位”的执法思想，也能够使相对人感到亲切，管理的矛盾纠纷自然会少。通过该方法，江都区城管局先后解决了太阳城农贸市场、惠民路口等长期占道经营的问题。由此可见，在法治中国的建设过程中，中国传统文化中的“礼治”应当能起到辅助的作用。

（二）科学管理，巧妙运用“交朋友”工作法

在处理长期沿街门外出摊、重要路段占道经营的难点问题时，江都区城管局采取“交朋友”工作法，也就是把管理对象当作朋友，让节点的业主和疏导区经营户参与到城管工作中。江都区城管工作人员对城区所有占道经营的节点和门外出摊的难点进行了统计造册，并将任务分解到中队，责任到人。通过与业主交谈，变成朋友，互相熟悉，逐步规范业主行为。对于难以沟通的商贩，城管队员通过与其亲属交谈，达到执法目的。

（三）广泛发动群众，做好防控工作

因考虑到节假日期间商贩占道经营，造成道路拥堵，带来诸多隐患，江都区决定取缔节假日马路市场。为确保当地商户不占道经营，江都区城管局提前一个月向各商场、门市每家每户发出一封公开信、告知书，签订一份责任状，并联合社区反复与业主协商，防止业主大量进货造成其经济损失。针对外地流动商贩，城管局工作人员发动社区群众在城区主干道设卡堵截，每人发一封公开信、告知书，说明理由，对于其往返造成的经济损失给予补偿。通过商贩之间的熟人关系，互相告知，扩大宣传力度。人民群众是社会的主体，是良好的城市管理秩序的最终受益者，理应参与到社会管理当中，发挥人民群众的主观能动性是做好城市管理的一大课题。

在治理流动摊点的过程中，江都区城管局更是采取告知式、说理式、协商式、反签字式等多种创新方式。对于摊点取缔后摊贩的生活问题，江都区城管局通过与当地的饭店协商采购菜农蔬菜、给一些摊主介绍工作等方式，从根本上解决商贩的生存问题。可以看出，江都区城管局在执法过程中，不仅仅依靠法律的强制性规定解决执法难题，还结合我国传统的文化心理，创新执法方式。

五、结语

中国的经济发展迅速、社会日益开放，法治不断健全，但是人们仍能从各种矛盾中感觉到社会的“混乱”。“执法困境”的问题，不能仅仅依靠健全我国的法律来解决，还应当结合我国的传统文化，尊重传统的“和为贵”思想，以“礼”服人，采取文明的方式解决纠纷。在此过程中，还应当通过构建社会组织的方式倡导群众参与社会治理，充分发挥人民群众的主人翁作用。由于人是社会性的动物，所以研究法治、保障社会管理，还应当结合本土文化，充分考虑本土资源，推进法治中国的进程。

参考文献：

[1]汪习根.发展、人权与法治研究[M].武汉：武汉大学出版社，2012.259.

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[3]姜明安.城管执法队伍建设需崇法还要尚礼[J].政府法制，2008（5）.

[4]费孝通.乡土中国生育制度[M].北京：北京大学出版社，1998.52-53.

[5]梁漱溟.中国文化要义[M].上海：上海世纪出版集团，2005.

[6]赵旭东.法律与文化[M].北京：北京大学出版社，2011.

[7]丁曜.协商规制视野下的柔性执法方式研究[D].上海：上海交通大学，2010.

[8]赵旭东.乡土社会的“正义观”[D].北京：中国政法大学，1997.

[9]亚里士多德.政治学[M].吴寿彭，译.北京：商务印书馆，1965.

[10]苏力.道路通向城市转型中国的法治[M].北京：法律出版社，2004.33.

[11]费孝通.乡土中国生育制度[M].北京：北京大学出版社，1998.58.