张圣++张晓彤++周晨虹

导读：在城市管理向城市治理的转型过程中，城管执法能力已成为包括过程管理能力、服务公众能力、公众参与能力和知识创新能力等在内的综合能力体系。对济南城管的实地调研和市民满意度的问卷调查发现，市民对城管工作效率、便民利民服务设施、公众参与组织和制度建设以及先进城管技术等方面的满意度较高，但对城管危机应对能力、执法态度与服务能力、公众回应能力和执法人员素质等方面存在着不满之处。因此，提升城管执法能力需着重建立城管危机管理机制，改进城管服务理念与执法态度，增加公民参与实效，加强城管执法人员培训。

随着我国城市化快速发展，城市社会问题日趋复杂化、尖锐化，城管执法能力不足的问题日益凸显出来。城管在执法过程中与执法对象所发生的矛盾与冲突，成为媒体舆论所关注的热点问题。提升城管执法能力已成为城管社会治理创新的关键所在。近年来，很多城市政府开始改革与创新城管执法方式，通过将“管理”寓于“服务”、鼓励公民参与城管执法等方式提升城管执法能力，涌现出很多具有典型意义的创新个案。运用治理理论的分析框架，可以全面考察我国城市政府所进行的城管执法创新实践，探讨其真实成效以及公众对提升城管执法能力的期待与需求。

一、治理视角下城管执法能力的新内涵

（一）城管执法能力的概念界定

从广义上来说，行政执法是行政机关执行法律的行为，是主管行政机关依法采取的、具体的、直接影响相对一方权利义务的行为；或者对个人、组织的权利义务的行使和履行情况进行监督检查的行为。[1]城管执法是行政执法的一种特定形式，主要是指在城市管理范围内实行相对集中行政处罚权制度，其实质是行政处罚权的相对集中行使。城管执法直接影响行政相对人的权利与义务，对行政相对人会产生直接的影响。如果城管执法中存在违法行使和不当行使，易于损害行政相对人的合法权益。因此，城管执法必须做到主体合法、内容合法、程序合法。

根据行政执法的一般意义和城管工作的特殊目标，城管执法能力可以理解为，城管部门在集中行使管理城市的行政处罚权时所体现出来的一种综合管理能力。城管执法对于城管机构和执法人员的执法能力具有很高的要求，但是我国学术界对城管执法能力还缺乏充分的研究。已有研究也大多从法学专业角度论述城管执法能力的内涵，如，有学者将城管执法能力作为一种描述和衡量执法水平的潜在的“力”，即“执行的能力”，并认为执法能力是可以测量的“执行能力”。在法律实践中，执法能力是一个实际能力与手段的体现，是一个判断行政执法机关法律执行效果的预期性衡量指标。[2]城管执法能力是在城市管理中不断发展更新的综合能力体系。在城市管理的“统治”理念下，城管执法能力是指城管执法部门和执法人员严格遵照法律程序进行城市管理的技能与效能；而在城市管理的“治理”理念下，城管执法能力已不限于执法过程中的能力，而是具有了更广阔的内涵和外延。

（二）治理理论的分析框架

治理理论于20世纪60年代在西方兴起，20世纪90年代遂成为西方国家地方政府民主改革创新实践的主要理论基础。一直以来，关于治理的概念众说纷纭，但也有其共同的要素与特征。澳大利亚学者富兰克林·奥本-奥多姆（Franklin Obeng-Odoom）提出，“治理”概念常常在以下场合使用：一是作为大于政府的概念，二是作为一系列规则和过程设置，三是作为一个分析框架。将“治理”作为一个分析框架，在特定的经济政治背景下来对治理的结构进行分析，在实践中检验治理的效果。如，调查市民对治理的反应，就可以对治理的绩效进行评估。[3]治理作为一个分析框架对政府管理的改革创新具有重要的解释力。

近年来，我国很多城市的城管部门开始从“城市管理”转向“城市治理”，探索以治理为导向的创新实践路径。在这些创新实践中，城管执法能力已不仅仅局限于运用法律管理城市环境与秩序的能力，而且还包括了优化自身管理过程、为市民提供优质服务、广泛吸收市民参与城市管理、运用先进技术提高管理水平等方面的能力。运用治理理论的分析框架，城市执法能力可以从过程管理能力、服务公众能力、公众参与能力、知识创新能力等四个层面来分析。

1.过程管理能力

过程管理能力是指城管机构内部相互协作、对城市环境、秩序等公共事务进行有效治理，应对城市各种危机事件的能力。过程管理能力是城管职能的重要组成部分，也是城管治理创新的基础能力。“善治”是公共利益最大化的社会管理过程，以“治理”为导向的城市管理必须体现效率、法治和责任。过程管理能力就体现了城市治理对城管机构运用法律管理城市公共事务能力的要求。首先，过程管理能力应包括城管的依法处置能力。在城管执法过程中依法行政，合理合法地处置城管中的违法行为。城管部门内部以及与其他城市政府部门之间要建立完善的分工协作机制，有效配合共同治理好各种城市问题。其次，过程管理能力还应包括应急管理能力，即城管在面对各种紧急事件时所具备的及时有效处理问题的能力。当前在很多城市中都出现了城管执法的公共危机事件，不管是由城管执法过程引起，还是由执法对象所引起，都需要城管部门做出及时回应和处置。

2.服务公众能力

政府要实现好的治理，应明确自己的执政目的所在，即政府是服务公众的政府，要满足的是公众而非官僚政治的需要。“善治”理念下的城市政府不再凌驾于社会和公众之上，相反，应将其职能落实到社会基层建设，体察民生、民情和增强服务办事能力上。只有以公众的需求为导向，了解并及时解决公众的生活愿望和诉求，才能实现自身执政能力的发展和公众对政府满意度的提升。服务公众能力是治理视角下城管执法能力建设的新维度，是从“为城市管理人民”转向“为人民管理城市”的前提条件。具体而言，城管的服务公众能力体现在城管部门基础设施发展能力和与执法对象的沟通能力上。首先，城管应加强城市基础设施的建设与维护，维护城市生活秩序，提高市民生活质量。其次，提升与市民，尤其是执法对象的沟通交流能力。通过改善服务态度、改进服务方式，实现与公众的和谐沟通。只有在城市与社会良性互动的基础上，才能从根本上解决城市问题。

3.公众参与能力

治理理论的核心是治理主体的多元化。美国学者格里·斯托克认为，“现代社会国家正在把原先由它独自承担的责任转移给公民社会，即各种私人部门和公民自愿性团体，后者正在承担越来越多的原先由国家承担的责任”。[4]提高公众对政府管理的参与度，对实现政府“善治”来说尤为关键。吸纳公众参与执法过程的能力已成为城管执法能力的新指标。首先，城管部门要通过专门的社会组织吸纳公众参与城管执法过程。不仅应与社会组织协同合作，同时又要积极推动社会组织建设。其次，城管部门也要有效促进公众对城管部门执法过程和执法结果的监督。通过政务公开，将自身行政执法状况展现在“阳光”下，以积极的态度接受市民监督。

4.知识创新能力

知识创新能力是实现政府有效治理的必要能力。英国学者迪夫·亚当森（Dave Adamson）的研究发现，政府的治理创新需要加强政府公务人员的能力建设。如果没有公务人员素质与能力的提高，政府部门难以适应治理所带来的变革，公民对政府创新会产生怀疑，认为只是口头的宣传而已。[5]就城管执法而言，知识创新能力是指城管部门以先进科学技术更新执法方式，以严格培训提高执法人员素质等方面的能力。城管部门的治理创新实践如果没有落实于其执法人员的能力与素质提升上，难以获得真实的功效。城管部门的治理创新也必须具有知识创新能力，尤其是随着城市管理科技化水平的提高，知识创新能力在城管执法能力体系中的作用会越来越重要。提高城管执法人员的能力与素质，掌握先进的城市管理技术与手段，有利于实现城市管理向城市治理的转变。

从治理理论的视角可以把城管执法能力分为过程管理能力、服务公众能力、公众参与能力、知识创新能力这四个方面的能力。在城市管理的工作实践中，这四个方面的能力不是孤立存在的，而是相互联系、相互促进，共同构成城管执法能力的综合体系。任何一个城市政府在面临当前城市管理复杂性的严峻挑战时，都需要从这四个方面考虑提升其城管执法能力的对策与路径。

二、济南城管执法能力建设的创新实践

进入21世纪以来，我国很多城市政府开始加强城管执法能力建设，涌现出很多典型的创新案例，如北京市朝阳区的“全模式”社会服务管理模式、深圳市龙岗区“城管在社区”改革模式、武汉市“城管革命”治理实践等，其中济南城管由于其“为人民管理城市”的理念与实践而引起社会关注。2012年，《求是》杂志发表了“为人民管理城市”的专题文章，介绍了济南城管的经验。[6]近年来，济南城管一直沿着从“为城市管理人民”到“为人民管理城市”，再到“让人民管理城市”的思路的不断探索创新，在城管执法能力建设方面积累了较为丰富的经验。2015年1月，本课题组对济南城管局进行了实地调研，并就市民对济南城管创新实践的满意度进行了问卷调查。

（一）济南城管的个案情况

济南城管的主要机构为济南市城市管理局和济南市城市管理行政执法局两个连署办公机构。2003年8月，原济南市城建局调整为济南市城市管理行政执法局。2009年12月，由济南市建委等相关单位合并正式成立了济南市城市管理局。济南市城管局主抓日常城市管理，而济南市行政执法局主要行使执法职能，两个部门的权力有所交叉又各有侧重。行政执法局主要承担行使市容环卫、园林绿化、城市规划、市政公用、人防、房产管理、建筑管理、开发拆迁等部门的行政处罚权。据济南市城管局负责人介绍，2010年以来，济南城管开始打造“服务、管理、执法”三位一体的城管新模式。这一模式的特色主要明确人民在城市管理中的主体地位，即城市管理是“为人民服务”不是“把人民管住”。因此，济南城管把“人民满意”作为城管工作的出发点、着力点和落脚点，将提升城管执法能力作为突破口，全力破解城市管理的难题与困境。

（二）济南城管执法能力建设的创新实践

按照治理框架下城管执法能力的四个维度，本课题组对2010年以来济南城管在执法能力建设上的创新实践做了如下总结。第一，从过程管理能力来看，济南城管首先明确了城管执法权限与职责，推进城管执法机构、职能、权限、程序、责任法定化，依法确定执法范围。其次，济南城管着重理顺城管与有关部门的关系，成立了城管执法市级协调机构，同时，济南城管还建立城管行政执法责任制、执法考核和执法过错追究制度。济南城管不断将城市管理重心下移，完善了街道办事处、执法中队、社区居委会、城管协管员四方联动机制。第二，从服务公众能力来看，济南城管主要是通过改善城市基础设施以及强化便民服务等来提高城管的执法能力。济南城管不仅全力打造省会城市新形象工程，同时为城市弱势管理对象提供支持和救助。2011年，济南市城管局设立了全国第一家摊贩救助基金，将城市管理对象纳入救助系统。第三，从公众参与能力来看，济南城管主要打造“百姓城管”的公众参与平台。2011年，济南市组建了全国第一家“百姓城管协会”。城管协会拥有十万多成员，设立严格的章程、执行机构和法定代表人，是国内较大的市民参与城市管理的社会组织。第四，从知识创新能力来看，济南城管采用了“数字城管”、“地图工作法”等新技术，着力打造“智慧城管”。这些新技术增加了对城市违法情况和危险环境的监察力度，增加了城管处理案件的有效度，大大提高了城管的执法能力。

三、济南城管执法能力的公众满意度问卷调查

（一）研究过程与方法

济南城管执法能力建设的创新实践是从2010年开始，经历五年时间，这些创新举措是否取得实效？济南市民对这些政府创新是否满意？还需要从哪些方面进一步提升城管执法能力建设？针对这些问题，本课题组对济南市民进行了较大范围的问卷调查。根据治理视角下城管执法能力的分析框架，调查问卷从城管的过程管理能力、服务公众能力、公共参与能力和知识创新能力等四个层面设计相关问题，以了解济南市民对于济南城管执法能力建设的满意程度。

本次问卷调查主要是在济南市区范围内进行随机抽样调查。被调查者的基本情况是：从性别上看，女性占52.8%，男性占47.2%；从职业上看，商贩占17.4%，普通营业员占15.9%，个体商户占24.8%，生产运输工作人员占6.8%，企业工作人员占16.2%，教师占3.6%，公务员占2.5%，学生占9.6%，无业的占3.2%；从居住状况上看，常住人口占59.5%。被调查者侧重选择了与城管有频繁互动的城市居民。本次调查共发放问卷650份，回收问卷516份，有效问卷回收率79.38%。课题组运用SPSS20.0数据统计软件对所获取数据进行了统计与分析。

（二）济南市民公众满意度问卷统计分析

1.过程管理能力整体有所增强，但危机反应能力仍有不足

对于城管过程管理能力的满意度，问卷主要设计了市民对于城管的“执法工作效率”、“城管执法与其他政府工作的协调程度”、“对城管危机事件的反应”等问题，并且设计了“与五年前相比城管执法能力是否提高”问题，以反映市民对城管创新实效的评价。问卷统计分析发现，市民对城管执法工作效率基本上持肯定态度，近七成市民认为城管工作效率有所提高，但对于提高的幅度不是很满意，五成多的市民认为有所提高，但进步程度不大（参见图1）。与此对应，在五年前后城管执法情况的比较上，不到两成的市民认为城管执法能力有了很大提高，一半以上的市民认为城管执法能力有提高、但提高的程度很小，也有一部分市民认为城管的执法能力不但没有一定的提高和进步，反而在一定程度上有所下降（参见图2）。这反映了市民虽然对近年来城管执法能力的改进持肯定的态度，但是对于提升幅度并不是很满意。对于城管执法部门与其他政府的协同配合问题，市民的满意度较高，有78.9%的市民表示满意或基本满意；但是市民对城管危机事件的反应能力方面的满意度相对较低，有四成多市民认为城管不能对危机事件做出及时反应，这说明公众认为城管在处理危机事件能力方面存在着滞后性，城管危机公关意识有待继续加强。

2.服务公众能力硬件设施满意度较高，但城管执法态度与方式仍有待改进

对于城管服务公众能力的满意度，问卷主要围绕“城市基础设施的建设与维护状况”以及“城管的服务意识与执法态度”等来设计问题。问卷统计分析发现，市民对于城市道路交通、环境卫生设施的状况基本持满意态度，这也说明济南市民对近年来城管在硬件设施方面的投入比较认可。尤其是近年来，济南城管努力打造“洁、靓、谐”的城市新形象工程，投入了大量人力与物力，城市交通、环境卫生与设施得到明显改观，济南市民对此是持赞同态度的。同时，济南市民对于城管服务意识的改进也有着较高的评价，有七成市民认为，城管在执法过程中宣传法律知识方面做得基本到位。但市民对城管的执法态度仍然有很多不满，有半数以上的市民对城管执法态度表示不满，而这一指标在商贩人群中的比例达到八成以上（参见图3）。虽然市民对于城管的印象日趋改善，但是对城管的负面报道仍然时有发生。不能否认，城管部门与城管人员仍然需要花大力气改善自己的公众形象。

3.公众参与城管的社会组织与制度建设有所突破，但公众参与的实效性与持续性不足

对于城管公众参与能力的满意度，问卷主要调查了市民对于济南城管的公民参与途径的认知与满意程度、市民对于报纸、网络等媒体监督以及对城管反馈的满意程度。问卷统计发现，市民参与城市管理的意识逐渐觉醒，有九成以上的被调查市民认为，参与到城市管理中是一件有价值的事情，其中两成市民认为这一活动非常有价值。但是调查也发现，市民对于济南城管吸纳公众参与的主要方式“百姓城管”的了解程度并不是很高，大部分受访者表示，只是听说过“百姓城管”，但并不很清楚它的具体情况，更谈不上参与其中（参见图4）。在城管执法的公共监督上，有八成以上的被调查市民认为，新闻媒体在对城管监督方面发挥了重要的作用，产生了良好的效果，极大地推动着城管执法能力的完善。但从调查中也发现，城管对于市民意见的反馈能力并不令人满意，六成以上市民认为，城管反馈速度一般或不及时（参见图5）。由此可见，城管在增加公共参与实效和及时反馈公众诉求方面的能力还需要进一步提高。

4.能够采用先进城管技术，但普及率相对较低，城管培训迫在眉睫

对于城管知识创新能力的满意度，问卷主要调查济南市民对于济南城管所采用的“数字城管”、“地图工作法”等技术的满意程度。所谓“数字城管”是指运用数字化技术和网格化方法进行城市管理的先进城市管理方法，而“地图工作法”则是指以满足市民公共服务需求为目标，通过编制地图，将便民服务信息纳入城市管理电子地图，进行统一规划和管理的城市管理方式。这些建立于现代计算机网络技术基础上的城管技术已经被济南城管采用，但普及率还相对较低，市民对这些新技术所带来的城管执法能力提升也不是很满意。有2～3成的居民认为，城管新技术没有太多的实际效果。有九成以上的市民认为城管执法人员还需要加强现代科学技术、法律知识和执法技能的培训，才能更好地适应城市现代化的要求（参见图6）。

五、提高城管执法能力的对策建议

通过对济南城管的实地调研和对济南市民的问卷调查课题看出，以治理为导向的城管执法创新实践很大程度上提升了城管的执法能力，济南市民对济南城管执法能力方面所做的创新基本持肯定态度，这也反映出，城管部门在社会舆论压力之下不断改善公共形象的努力取得了一定的成效；但市民对城管的危机反应能力、城管执法态度和方式、城管技术水平和城管执法人员的素质还存在着诸多不满意之处。为了进一步提升城管的城市管理能力，更好地满足公众的需求，提高公众满意度，应着重从以下四个方面入手。

（一）建立城管危机管理机制

城管部门是社会矛盾与冲突最为集中的执法领域，“焦点”问题频出，社会关注度相对较高。通过调查发现，虽然大多数公众对于城管的过程管理能力基本满意，但对于城管危机管理很不满意。因此，加强城管的危机管理，建立危机管理机制是提高城管执法能力的当务之急。首先，城管部门应充分总结各种城管危机事件的发生原因，对不同类型危机事件进行分类分析，掌握城管危机事件发生的规律性。其次，在组织重大执法活动时应事前进行风险评估，做好危机事件的应急预案。增强城管执法人员对危机事件的处理能力，防止城管执法人员在面对突发状况时采取不恰当的执法方式。第三，加强源头治理。城管执法大多处理城市问题中的末端事件，矛盾集中，易发冲突，因此，做好前端治理也有助于降低城管的执法成本。

（二）改进执法人员的服务态度和执法方式

随着城市现代化发展，城市交通环境卫生状况大多得到改善。大多数市民对城管硬件建设的服务能力基本满意，但是对于城管的执法态度和执法方式等“软服务”能力有着更为集中的不满。因此，为了提升城管服务公众能力，必须着重改善城管执法人员的服务态度、改进执法方式，从根本上转变公众对于城管的负面印象。但改进执法人员的“软服务”能力，却需要从“硬制度”入手。首先，要完善行政处罚、行政强制程序，建立执法全过程记录制度和案件主办人制度。其次，建立完善城管执法监督机制，严格执法责任，严肃执法纪律，实行城管行政执法责任制、执法考核和执法过错追究制度。第三，加强城管执法人员的管理，实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度，严格执行罚缴分离和收支两条线管理制度。

（三）完善公众意见反馈制度

将公众参与纳入城市管理体系之中，是治理理论视角下城市管理创新的关键所在。虽然很多城管治理创新都注意到了公众参与的重要性，也采取了相应的措施，建立了基本的公众参与平台，但公众参与城市管理的实效性仍然很低。有的公众参与只是在启动时产生了一些宣传效应，并没有能真正吸纳公众参与城市管理的过程之中。城管部门对公众参与诉求的反馈能力也明显不足。因此，城管部门应继续坚持依靠群众办城管的思路，加强与公众互动与反馈能力的建设。首先，建立有效的市民诉求回应机制，拓宽公众利益表达渠道，主动让市民监督自身执法。通过网站、热线电话、接访等多途径与市民进行交流。其次，加强城市管理的社会组织建设，通过社会组织鼓励市民积极参与城市管理。第三，推进居民自律和居民自治，通过城管工作进社区，加强对市民城管法律知识的宣传教育，提高公众参与城管的实效。

（四）加强城管执法人员的知识培训与素质提升

在以治理为导向的城管创新中，知识创新能力往往是具有滞后性的要素。由于城管执法人员科学文化素质水平的制约，城管所采取的治理创新往往难以持久发展。要使公民参与成为公共服务现代化不可缺少的组成部分，政府部门必须意识到公民参与的积极意义。提高政府部门公务人员对公共参与的治理能力，建立相应的培训和支持机制是促进政府职能转变的有效途径。加强城管执法人员的培训与能力建设尤为重要。[7]在城管治理创新中，不仅要加强对城管执法人员法律知识与其他专业知识的学习培训，还应着力提高城管执法人员的科技文化素养，使其熟练掌握与运用现代信息技术，提高工作效率。

从对济南城管的调研可以看出，近年来城市政府的治理创新实践取得了明显的成效，市民对于政府所做出的努力是基本肯定的，社会舆论对于城管和市民的矛盾也不再呈现出明显的“一边倒”态势。在城市现代化加速发展的背景下，城市管理仍然面临着严峻的挑战。城市管理部门必须尽快提升城管执法能力，从过程管理能力、服务公众能力、公众参与能力、知识创新能力等四个方面入手，探索城管执法能力建设的有效路径，实现城市管理水平质的飞跃。有理由相信，优质高效的城市管理服务会得到市民更多的拥护和支持。

说明：本文为济南大学国家大学生创新训练计划项目“走进济南城管：治理视角下的城管执法能力建设研究”的阶段性成果。

参考文献：

[1]罗豪才.行政法学[M].北京：中国政法大学出版社，1989.133.

[2]李媛.城市管理行政执法能力的分解和测度——以提升执法效能为目的[J].城市管理与科技，2011（3）：42-44.

[3]Franklin Obeng-Odoom.On the origin，meaning，and evaluation of urban governance[J].Norwegian Journal of Geography.2012，66（4）：112-131.

[4]（美）格里·斯托克.作为理论的治理：五个论点[J].国际社会科学杂志（中文版），1999（2）：19-30.

[5]Dave Adamson.Community Empowerment：Learning from Practice in Community Regeneration[J].International Journal of Public Sector Management， 2013，26（3）：190-202.

[6]中共济南市委宣传部调研组.为人民管理城市——济南市创新城市管理的实践及启示[J].求是，2012（5）：22-24.

[7]周晨虹.英国城市复兴中社区赋权的“政策悖论”及其借鉴[J].城市发展研究，2014（10）：92-97.

■责任编辑：王 缙