侯心一

导读：城市公共安全是个永恒的话题，其中的交通安全是城市安全的重要一环，然而我们目前仍处在一种“被动”的状态。应该看到，我国由于地域差异较大，加上各级地方政府对公共安全的投入和重视程度不尽相同，在短时间内通过设施改造等措施，是难以改善目前公共交通安全的脆弱性的状况的。因此，必须花大力气从信息处理、基础课题研究、设计水平和设施安全冗余度等方面，从全民教育等方面，提升对公共安全突发事件的预警、应对和处置能力，以真正提高城市在公共交通安全上的管理水平，提升整个城市的公共安全性。

随着上海国际大都市影响力的提升，各类节假日、重要时间节点的庆典活动和有国际影响力的各类会议、赛事、活动等，无一不给城市的公共安全管理带来严峻考验。2014年“12.31”外滩踩踏事故，造成了36条年轻的生命的逝去，更使得城市公共安全的脆弱性显现无遗。笔者通过反思“12.31”事件，对城市公共安全之一的公共交通安全脆弱性进行分析，并提出改善对策，以期抛砖引玉，更好地提升城市公共安全管理水平。

一、城市公共交通安全的脆弱性表象特征

据资料显示，自2006年以来至2013年的8年间，上海常住人口从1964.11万人，增加到2415.15万人，期间净增800多万人口，城市的规模也在不断的扩大。随着城市交通总量的不断提升，上海每天的交通出行总量超过5000万人次，轨道交通、公共交通在交通出行中的占比也在不断增加，客流量不断刷新纪录。随之而来的安全问题，成为城市管理中最为脆弱的环节。

（一）轨道交通脆弱性特征

1.大客流成为常态

上海轨道交通承担着公共交通大客流运输的主力。据官方公布的信息，2015年上海轨道交通占比将达到公共出行量的50%左右，也就是说每天轨道交通流将接近或超过1000万人次。由于目前在高峰时，轨交承载量还不能完全满足出行需求，在部分线路和车站经常出现限流现象，大客流已经成为常态。在此期间如果发生意外情况，将会出现较大的影响。如2015年3月10日，地铁2号线世纪公园至张江高科区段（往广兰路方向）突发供电故障，造成2号线上海科技馆站往广兰路站方向列车限速运行，发车班次间隔延长。经过紧张的现场抢修，故障于16点47分排除，影响线路运营超过5小时。期间，因车辆故障时位于隧道内，经各方及时联动，将500多名乘客从隧道疏散。从中我们可以看出，由于路网受到大客流的持续压力，对车辆运营系统的承载力、故障的承受力变得十分的敏感和脆弱，也使得保障的要求很高。

2.设计缺陷、运力不足使得乘车环境舒适性下降

从目前轨交运营实际状况看，上海轨道交通虽经过不断的运载增容、线路扩增，仍无法满足市民日益增长的出行需求，其中重要的原因是设计先天不足。如轨交6号线，贯穿整个浦东新区，全长30余公里，从目前营运实际情况看，由于未充分考虑道路沿线房地产开发和居民出行的增长，设计时采用小车厢，并且沿线车站建成后，也难以再进行扩容改造，使得高峰时乘车难及限流成为常态。诸如此类，由于客流量大，轨交车厢内拥挤不堪，乘车的舒适性也荡然无存。一旦出现意外情况，疏散及应急处置将变得十分困难。

3.站厅空间不足，易引发意外事件

上海轨道交通站点设计可能受周边环境及经济因素限制，站点空间都比较有限，受大客流限制，以及站厅安检的需求，目前车站空间都十分有限。部分换乘车站由于人员密集，如果引导不利，加上人为复杂因素作用，易引发公共安全事件。具体而言，一是上海轨道交通站点设计受周边环境等多重因素限制，站点空间都比较有限，受大客流限制，以及站厅安检的需求，站厅空间都比较狭窄，难以抵御大客流的冲击；二是换乘站点的客流组织，尤其是换乘枢纽站点的客流组织易受外界因素的影响，对车站通道、电梯等硬件设施的保障要求很高。

4.其他隐患

上海轨交线路架空线路除地下线路外，多在城市楼宇空间穿行，楼上抛物等对运营安全造成较大的影响。如相关媒体网上曾披露这样的消息：“2013年5月20日晚3号线中山公园站往江杨北路方向的一列车发生受电弓故障，造成触网开关瞬间跳闸，现场有类似‘爆炸的瞬时弧光及巨响。列车随即采取清客措施并退出运行。经地铁专业单位检修发现，事故为高空抛物引起，是一大包生活垃圾闯的祸，造成当晚运营延误24分钟。被砸中的3号线列车，受电弓及其他设备部件毁损严重，至少要在维修基地待一周，经过检修测试才能重新上线运行。这对本就运力不足的3号线来说可谓雪上加霜。地铁遭遇高空抛物并不鲜见，特别是线路裸露在外较多的3、4号线。检修人员称，轨道、列车顶经常可见生活垃圾。除了此次造成3号线列车受电弓受损的事件，曾有媒体报道：在2010年报道过8号线殷行基地一根试车轨道，因附近高层居民楼频频扔生活垃圾而弃用。”从以上信息可以看出，由于居民不文明行为导致的安全隐患，也可能造成较为严重的安全事故。

（二）公共交通的脆弱性特征

上海公交运输长久以来一直承担着我们这座城市公共交通运输的主力，虽然轨道交通运营里程和运能不断增加，一定程度上缓解了公交运输的压力，但目前，公交客运仍是城市交通运输的主力。可喜的是，随着近几年政府对公交硬件设施的投入增加，尤其是公交车辆的更新、公交专用车道的拓展，给乘客出行带来了乘坐的舒适和便捷，但仍存在一定的安全脆弱性。如，公交车驾驶员普遍年龄偏大，公交车驾驶人驾车时的文明守法意识还有待进一步提高，乘客的文明意识也有待进一步提高，公交车辆在运营过程中，对乘客携带的物品也缺乏安检要求，公交车司乘人员对诸如火灾等突发事件的应急处置能力也有待进一步提高。[1]此外，由各大型超市使用或租用的公交化大卖场班车的管理，也存在管理不到位等问题。以上因素，均存在一定的安全隐患。

（三）长途及旅游客运的脆弱性

虽然高铁的建设和使用，极大地提高了我国客运的能力和舒适度，但在较长的一段时间内，公路客运仍然是出行的主要方式之一。从已经发生的公路客运的道路交通事故看，从监管到运营、从运输企业交通安全主体责任的落实到客运驾驶人守法意识等方面，均存在较大隐患。一是多起重大事故发生在监管盲区。如：今年5月15日，陕西淳化县发生一起大客车翻坠事故，造成35人死亡，肇事车辆为“营转非”车辆，即公路客运或旅游客运企业淘汰的车辆被个人购买后从事非法营运活动；去年3月3日，上海一家汽车租赁公司，在无客运资质的情况下非法进行旅客运输，在甘肃甘南地区发生了一起一次死亡10人的重大交通事故。此类游离在监管之外的新的“业态”的管理，成为新的客运安全隐患。二是客运企业挂靠、承包经营的模式普遍存在，监管效果不佳。据了解，目前规模经营的客运企业一般管理情况较好，由于客运市场的需求旺盛，加上旅游出行的带动和客运市场利益的作用，不少从业人员采用挂靠或承包经营的模式加入客运市场，但此类从业人员与客运企业之间除了借用资质等因素外，管理的约束力很差，且为了追求利益，超载、疲劳驾驶等严重违法行为屡见不鲜，易引发重大伤亡事故。三是交通运输企业的管理及企业交通安全主体责任没有落实。由于企业管理的差异，加上对这类承包或挂靠经营的管理的缺失，企业本身这类行为的违法行为成本较低，助长了企业的违法经营活动。

（四）各类复杂因素等可能对城市公共交通安全带来的负面影响分析

近几年，我国新疆、北京、昆明等多地因“东突”等民族分裂势力及国外敌对势力对我国的渗透和破坏，发生了多起暴恐事件。同时，一些刑事犯罪分子也在公共交通工具上以纵火等形式进行犯罪活动，严重威胁着城市公共交通安全。如：2008年5月5日，上海杨浦区842路公交车被人为纵火，造成多人伤亡。再如：2009年6月5日，成都9路公交车遭人为纵火，造成百余人伤亡。2008年7月21日，云南昆明公交车爆炸案也造成多人伤亡。此后在2009年至2014年，在杭州、宜宾、厦门、北京、长沙等地分别发生了多起人为纵火引发公共交通大量人员伤亡的恶性案件。

随着国家经济社会的发展，我国国民由铁路、公路、水路、航空等方式出行数量庞大，由于天气、意外事件等各种因素引起的出行困难或伤亡事故，也是影响交通安全的重要因素。今年6月1日，在长江中游湖北监利水域行驶的一艘游轮倾覆造成的重大人员伤亡事故就是典型的案例。

从以上事件可以看出，以恐怖活动、刑事犯罪的手段危害公共安全的行为等各种复杂因素正成为公共安全重大的隐患。

二、国内外对公共安全的经验借鉴

从已经发生的公共安全事件及利用交通工具进行恐怖袭击的事件看，西方发达国家虽然均设立专门的应急处置部门，制定了周密、具体的预案，但恐怖袭击仍然是防不胜防。然而，许多之前预案中制定的安全措施，在事件发生后往往还是被认为是行之有效的，我们可以通过已经发生的事件，从中汲取经验教训。通过对资料的解读，西方发达国家对公共安全的管理预警及应急处置管理的相关经验值得我们借鉴。

（一）组织架构

国外发达国家的政府体系中有针对突发事件的专业主管部门，如：美国联邦紧急救援署、德国隶属于内政部的紧急救援局、法国隶属于内政部的民事安全与保护总局、荷兰的消防与灾害反应司等，并从应急救援法律法规、管理机构、应急指挥系统、应急资源保障、应急预案和公民知情权等方面形成了较为完善的系统。

（二）决策支持

国外以政府首脑为核心，进行决策和处理，并进行重要人员的任免和最高决策，分别起到有效的中枢作用、保障效用与管理常态化，对于城市公共安全起到很好的制度屏障作用。

1.安全决策部门中枢作用

从安全决策部门的中枢作用看，平时及预警阶段，主要是负责审查、协调和监督公共安全部门和应急管理政策执行情况。突发事件发生后，对形势进行评估并提出对策建议，执行行政首长的命令，协调多部门的联动。

2.情报信息部门保障效用

从情报信息部门保障效用看，在公共安全预警和应急管理的决策中起到非常关键的作用，各类情报资源为决策和支持以及发生事件后的决策提供最基本的研判资料，也是评估处置效果的重要基础。

3.预警与应急管理常态化

从公共安全预警和应急管理的常态看，一些西方发达国家政府意识到事前预防的重要性，对公共突发事件的应急管理，转变成向政府部门及公众的经常性安全预警和应急管理教育，进行灾难应对培训和实地演习等方式的培训教育。例如在以色列，学者们在大学讲述政治意义上的恐怖主义等方面的课程时，向社会开放，学校还开设有关恐怖事件发生后的急救和如何应对突发事件的课程。

（三）成熟管理

从西方成熟的公共安全管理体系看，基本分为灾害减除、准备、应对和恢复四个阶段。目前，全球主要国家都设立了统一的专门性应对突发事件的机构，负责应急和协调，并强调跨部门和地区联动效应。在发达国家，社区和公民团体乃至家庭都是应急管理的重要力量，同时，从立法层面保障了政府首脑及行政机构和应急管理力量的应急处置权力，能迅速地解决事件、减少损失。[2]

近几年，我国在国家层面处置应急突发事件的能力不断提升，赢得了国内外专业机构和媒体的一致好评。如：也门撤侨行动以及尼泊尔地震救援等行动，我国的军队和专业机构的应急反应速度、精准而专业的操作以及应急处置所达到的效果，得到了一致好评。但是应该看到，我国由于地域差异较大，加上各级地方政府对公共安全的投入和重视程度不尽相同，在社会公共管理方面的隐患依然突出。

三、改善对策建议

鉴于上述脆弱性表象分析，结合对国内外经验教训的汲取，笔者认为，在短时间内通过设施改造等措施，是难以改善目前公共交通安全的脆弱性的状况的，必须花大力气从信息处理、基础课题研究、提高设计水平和设施安全冗余度等方面提高，同时从全民教育等方面加强提升对公共安全突发事件的预警、应对和处置能力，这样才能真正提高城市在公共交通安全上的管理水平，提升整个城市的公共安全性。

（一）加强信息的搜集和处理

在公共安全方面，许多预案和措施都是建立在对以往事件的处置经验和信息的搜集研判的基础上。但由于安全管理的相关职能部门多年来一直各自为政，信息的搜集和处理也多为部门间的职责需求，难以满足现实对安全的需求。笔者认为，由于安全问题的发生往往具有短暂性和不可控性，因此，基础数据的采集、整理、研判和决策就显得非常重要。如：已经公布的外滩踩踏事件调查报告中，认为一个重要的原因是人流量大未及时研判，导致在现场警备明显不足的情况下酿成的惨剧。从以往外滩客流常态以及重要庆典活动情况看，大客流是外滩区域的主要特征。我们要通过对相关信息的搜集和处理，形成基础数据的实时掌握、重点区域的及时预警、应急处置干预的及时有效的运作系统，为处置突发事件奠定良好的基础。笔者认为，在大数据背景下，可以实现对数据的有效运用。设想通过公路、铁路、航空等出行信息、旅游资讯、宾馆住宿、网络资讯等信息，了解流动人群的基本分布，并通过对重点管控区域设置系统虚拟预警防线，手机资讯与视频监控、微博、微信等网络资讯，确定管控系统内人数和分布，并将重点监管区域纳入系统管理，进行实时干预。同时，在广泛的资讯中筛选监管重点人员，对刑事暴力犯罪及恐怖袭击事件提升预警能力。

（二）加强基础研究，提升管控能力

对于公共空间的管控，国外发达国家进行了深入研究，而我国在此领域的研究与国外先进水平相比，有一定差距。我国在公共安全、特别是公共交通安全的管理中，由于目前主要以行政职责进行管理，主要职能部门也基本上采取各自为政的管理模式，缺乏对公共管理、特别是公共交通管理基础性课题的研究，如公共安全管理人员密度的安全性课题、公共区域空间、交通工具安全运载管理，道路的适驾评价、驾驶人驾驶行为、车辆的安全性提升等。由于信息不对等，缺乏对道路交通中车辆、驾驶人的动态管理的基础信息的采集和使用，对运输企业从业人员的管理针对性不强，缺乏相应的有效的创新执法手段。城市安全管理水平的提高应当有相应的基础研究的支撑，在这方面，我们的基础研究的投入、课题的研究以及成果的运用等方面还存在较大差距。[3]笔者建议，应当从基础数据采集和基础课题研究入手，在重点区域和公共交通领域的人员分布预警、应急处置、管理手段创新、大数据应用等方面进行深入的研究，同时，应进一步倡导多部门联合及数据共享机制，进一步提高管控水平。

（三）提升设计标准，提高轨交站点设施安全冗余度

上海轨道交通建设有了长足的发展，但随着城市化的进程，轨道交通在公共交通中的占比在不断增长，其运营保障的压力也会持续增加。一方面在新建的线路及站点设计上，应当充分考虑线路周边城市化发展和居民导入等需求，满足出行需要；另一方面对现有线路应当进一步优化站点人流引导，必要时对隐患较大的站点进行改造，对换乘枢纽站点中的硬件设施提高安全冗余度，减少和消除安全隐患。此外，应当在设计中注意对运营线路架空线等的保护，并应考虑将车站设施与减灾防灾及国防设施等的结合。

（四）强化公共交通的源头管理

根据上述对公共交通、长途及旅游客车脆弱性的表象分析，笔者认为，在进一步改革政府职能、提升事前、事中和事后监管能力方面，必须进行创新。一方面大量的诸如无资质的非法、违法的客运人员进入市场，除了扰乱市场经营秩序外，还带来较大的安全隐患。另一方面由于相关职能部门各自为政，对此类行为的信息掌握不足、监管手段不多，形成了管理的“真空”地带。第三方面，由于目前政府及相关职能部门对运输企业的监管仅限于传统的行政模式，监管的量大面广，难以达到监管效果，再加上企业的违法成本很低，客运市场人员流动性大，如果不创新监管手段，将难以抑制目前交通安全隐患突出、重特大交通事故频发的被动局面。因此，笔者认为，在资讯发达的今天，一方面从企业登记注册、从业人员流动信息、车、驾乘人员资质审批等方面入手，进一步整合多方信息；另一方面应当以市场需求为导向，从企业规模、服务质量、承运舒适度与安全性上设置引导性门槛和负面清单，提倡规模性经营、减少个体承包、挂靠现象；第三方面应当从法律上进一步加大对非法、违法行为的处罚力度，细化行政、刑事执法和企业负责人责任追究的力度，极大地提高企业违法成本。因此，要减少道路交通事故的发生，真正做到监管有力、市场有序。只有采取创新的手段，才能适应经济社会的发展对我们管理的要求。

（五）加强全民教育培训，提高忧患意识

从国内外多个灾难和突发事件的教训中，我们取得的宝贵经验显示，对灾难及公共突发事件的应对，有一定常识和应对知识的人群，以及在事件中采用正确的逃生方法的人员，其在事故中的生存率大大提高。因此，如何在平时通过多种教育培训、媒体宣传和组织多种专业培训和演练，提升市民的安全意识和对灾难、突发事件等的忧患意识尤为重要。美国有关研究机构通过计算机模拟分析得出结论：如果地铁在受到“沙林”毒气的攻击时，6分钟之内作出反应，伤亡人数是372人；反应时间14分钟，伤亡人数将达1084人；如果反应时间30分钟，死亡人数将增加到2188人。从已发生的突发事件来看，生存的最大法则是时间和得当的应急逃生处置。如：2004年2月6日莫斯科地铁爆炸案发生后，该车驾驶员正确应对。一面向总调度报告情况，一面通过列车广播向乘客通报情况，并告知乘客不要惊慌以及紧急避险的方法和线路。同时，总调度室及时关闭临近车站和运营线路，关闭电源，避免乘客逃生时接触铁轨上的电源发生意外情况。由于处置得当，没有发生因逃生而出现拥挤、踩踏的情况，该车驾驶员也被当局予以奖励。从以上事例可以看出，恰当的处置和训练有素的司乘人员，对突发事件的成功处置、减少处置过程中的次生事件的发生，有着非常重要的作用。

全民教育培训的另一个重要方面是现场的救助。据了解，我国急救人员除专业队伍外，急救知识和急救技能在普通人群中占比很低。不少一线执法队伍中也很少有掌握急救技能的人员，这与发达国家相比，存在较大差距。虽然目前在中学、大学及相关的单位开设了急救的培训课程，但从实际发生的事件情况看，现场自救、互救的情形十分罕见。除此之外，对轨道交通、公共交通、长途客运等专业运输单位的工作人员处置突发事件、现场救护知识等的培训等，效果也并不理想。因此，笔者认为，应该从以下几个方面加强全民教育培训。一是要从忧患意识的培养入手，以近现代中国经历种种被侵略历史为例，以当前中国周边复杂事态和落后挨打的铁律教育培养人们的国家忧患意识；二是加强对暴恐活动、突发事件处置的培训力度，应当学习以色列等反恐教育的先进国家，将培训融入日常学习状态，提升反恐意识和常识；三是根据行业和公共管理特点，制定相应的应急处置预案，并以交通工具、交通管理空间尤其是重点监管场所的管理和应急处置疏导方法为重点，以应急预案为蓝本积累应急处置经验；四是除加强大、中、小学生培训外，应该通过媒体、社区、单位、学校等多重渠道，加强宣传教育，提高人群的关注度。

四、结语

城市公共安全是个永恒的话题，其中的交通安全是城市安全的重要一环，然而我们目前仍处在一种“被动”的状态。要真正实现城市交通安全，需要得到广大人民群众的认识的提高、理解和主动的配合。要实现这个目标，我们还有很多工作要做。

参考文献：

[1]张维平.公共安全管理研究[M].北京：中国书籍出版社，2013.

[2]夏宝成.西方公共安全管理[M].北京：化学工业出版社，2006.

[3]宋有成.城市轨道交通公共安全知识[M].上海：上海科学技术出版社，2005.

责任编辑：张 炜