陈建梅　鲁秋石　方锡悦

[摘要]运用定性分析与定量分析结合、规范分析与实证分析结合的方法研究黑龙江省城乡居民养老保险一体化问题。基于阐述黑龙江省城乡居民养老社会保险一体化现状，提出其存在养老保险基金补助存在差异、养老保险基金的管理和运营水平不高、城居保与新农保政策衔接存在障碍以及管理机构整合过程难度大等问题。提出积极引导城乡居民参保、加强政策衔接和部门沟通、提高养老保险基金运营水平、加强养老保险基金的监管以及信息化建设等对策建议，探求城乡居民养老保险一体化的客观规律，使全体公民平等地享有基本养老保障，促进黑龙江省城乡经济社会协调发展。

[关键词]城乡居民；养老保险；城乡一体化；黑龙江省

[中图分类号]F0615[文献标识码]A[文章编号]2095-3283（2015）02-0076-03

[作者简介]陈建梅（1975-），女，黑龙江萝北人，副教授，硕士研究生导师，研究方向：劳动保障；鲁秋石（1990-），女，硕士研究生，研究方向：社会保障；方锡悦（ 1989-） ，女，硕士研究生，研究方向：社会保障。

[基金项目] 哈尔滨商业大学重点学科、高水平大学项目资助阶段性成果；黑龙江省博士后资助经费项目（项目编号：LBH-Z10229）；哈尔滨商业大学研究生创新科研项目（项目编号：YJSCX2013-282HSD）；黑龙江省学位与研究生教育教学改革研究项目（项目编号：JGXM-HLJ-2014071）。一、问题的提出

按照党的十八大精神和十八届三中全会关于整合城乡居民基本养老保险制度的要求，国务院决定将新农保和城居保两项制度合并实施，在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险[1]。这项制度的建立可以更好地使全体公民平等地享有基本养老保障，有利于打破城乡二元化制度的禁锢，促进劳动力的流动，优化资源配置，推动社会和谐稳定发展。

目前学术界关于城乡居民养老保险的问题有许多研究，主要侧重于三个方面：一是城乡居民养老保险的覆盖面的研究；二是统筹城乡养老保险存在的问题与对策研究；三是城乡居民养老保险基金的研究。对于城乡居民养老保险一体化的研究取得了一些成绩，郑功成（2010）提出制度建设要基于统筹，他认为在农村社会保障制度的建设一定要基于城乡统筹，逐渐缩小差距，促进公平，城镇居民的养老保险和农村居民的养老保险要实行城乡统筹。刘中海，王双喜（2012）[2]认为，建立统筹城乡的社会养老保险制度，把农村居民和不符合城镇职工基本养老保险参保条件的城镇非从业居民纳入制度范畴之内，可以弥补国家社会保障体系建设中的缺陷，加快城乡居民社会养老保险的统筹发展，为进一步推进城乡社会保障的统筹发展提供路径，有利于促进社会分配更加公平[3]。

黑龙江省分别于2009年和2011年开始试点实施新型农村养老保险和城镇居民养老保险这两项制度，所覆盖的对象包括农村居民和没有参加城镇职工基本养老保险的所有城镇居民，特别是相当一部分生活来源没有可靠制度保障的城乡老年居民。近几年黑龙江省在城乡居民社会保障一体化建设中取得了一定的成绩，但与其他省份相比，一体化建设相对滞后。在养老保险方面，全国有16个省已经完成城乡居民基本养老保险实质性合并，目前黑龙江省仅做到制度框架基本一致，管理模式逐渐靠拢。要实现城乡居民社会保障一体化，还需要付出更多努力，解决更多现实问题。

二、黑龙江省城乡居民养老社会保险一体化现状

随着城乡养老社会保险制度的确立，黑龙江省城乡居民社会养老保险一体化的进程也在不断加快。2009年12月，黑龙江省15个县作为试点县开始实施新型农村居民社会保险，2010年实际参保人数为13122万人，收缴保费724亿元，共为试点地区近27万60周岁以上农村居民发放2亿多元基础养老金[4]。第二批新农保参保人数为2546万人，参保率为845%。2011年，黑龙江省59个县区启动第三批新农保试点，覆盖农村居民70%以上，同时在89个县（市、区）启动城镇居民社会养老保险试点，2011年与2010年相比，黑龙江省新型农村居民养老保险实施工作取得了巨大成绩，详见表1。2012年末，黑龙江省已实现新农保和城居保两项社会保险制度的全覆盖，新农保和城居保参保人数已突破500万大关，全省共有13502万老年居民不缴费按月领取基础养老金，累计发放基础养老金1295亿元。

表12010—2011年黑龙江省新型农村居民

养老保险以及基金收入和支出情况2010年2011年新型农村社会养老保险试点参保人数（万人）1312227902新型农村社会养老保险试点达到领取待遇年龄参保人数（万人）27727472新型农村社会养老保险试点基金收入（亿元）7241438新型农村社会养老保险试点基金累计结余（亿元）3901229新型农村社会养老保险试点基金支出（亿元）206522资料来源：中华人民共和国统计局网站

2014年，黑龙江省在城乡居民养老社会保险的制度设计上按照国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险的决定，城乡居民养老社会保险的基金来自个人缴费、集体补助和政府补贴。基金的个人缴费标准目前有12个档次，分别为每年缴费100元、200元、300元、400元、500元、600元、700元、800元、900元、1000元、1500元、2000元。2014年7月1日起，黑龙江省城乡居民养老保险与城镇职工养老保险可相互转换，这是新农保、城居保二险合二为一后，建立统一的城乡居民基本养老保险制度的又一新举措。但是，这一政策实施时间不长，仍存在一定的改进空间。

三、黑龙江省城乡居民养老社会保险一体化存在的问题

（一）养老保险基金补助标准存在差别

城乡居民养老社会保险的基金来自个人缴费、集体补助和政府补贴。黑龙江省城乡居民养老保险集体补助的补助标准由村民委员会召开村民会议民主确定，地方政府对参保人缴费给予的补贴具体标准和办法也是自主确定。从目前的情况看，财政对城乡居民社会养老保险的投入，主要表现在中央和省级政府的基本投入，县级财政的补贴只占一小部分比例。集体补助、政府补贴的金额在很大程度上受到本地区的经济发展水平影响，这就会使得不同地区的集体补助和政府补贴存在较大差异，弱化了一部分群体的参保积极性。从目前的体制看，黑龙江省部分县级政府，存在严重的财政困难，对养老保险基金的补贴力度小，且资金来源不稳定。以哈尔滨市为例，市区城居保基础养老金为每人每月65元，比中央统一规定的最低标准多10元，10县（市）的城居保和全市新农保基础养老金均为每人每月55元。endprint

（二）养老保险基金的管理和运营水平不高

随着城乡居民养老保险工作的不断展开，黑龙江省城乡居民养老保险基金将会越积越多，规模不断扩大，应做好基金的保值增值工作。目前，黑龙江省养老金投资渠道窄，运营模式单一。为了规避运营风险，基金主要用于购买国家财政发行的债券和存入银行，虽然这些投资方式的安全系数较高但是获得的收益较少，并且缺乏合理的投资运营机制。养老保险基金的运营缺乏合理有效的制度规范和监督，仍然存在挪用和贪污的现象。

（三）城居保与新农保政策衔接存在障碍

社会保障制度依托于良好的法律法规，对于新农保与城居保的并轨，目前黑龙江省仍缺乏具体的实施条例，许多规定尚不明确，缺乏具体的可操作性。在两种制度的融合上各自为政、地方特色鲜明。由于相关法律法规的缺失，执法机关在处理养老保险方面的争议时无法可依，随着外界条件的变化致使制度规范性、稳定性和长期性欠缺，严重制约着推进和健全覆盖全体城乡居民的基本养老保险制度的进度。同时，并轨工作在具体责任划分上较为模糊，城乡居民养老保障制度的计划性和可预见性也因此受到了严重影响。

（四）管理机构整合过程难度大

第一，并轨工作较为复杂。《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》指出要建立健全城乡居民养老保险信息系统、社会保障卡要进行全国统一、每年核对待遇领取人员和领取记录、转移跨地区城乡居民养老关系等。以2012年为例，黑龙江省新型农村养老保险和城乡居民养老保险参保人数超过500万人，并且每年参保人数急速增长，大大增加了信息录入和核对的工作量，但是经办人员总数增长速度较慢，基层经办机构业务繁重，导致了城乡居民养老保险的服务需求量大但是服务供给能力差的现象。第二，专业人才较为缺乏。一方面，基层社会保障经办人员的服务意识和能力较弱，服务水平不高。同时，还存在经办主体多元问题，管理呈现 “多龙治水”局面，影响经办效率[5]。另一方面，独立分割的地方社会保障信息系统的技术比较落后，难以进行信息共享。由于统一接口缺失，无法同相关业务系统进行对接。而且，专业技术性人员的缺乏导致社会保障信息系统的维护和更新滞后，也阻碍了经办工作效率的提高。

四、推进黑龙江省城乡居民养老保险一体化的建议

（一）积极引导城乡居民参保

积极引导城乡居民参保首先应当做好宣传工作，规避制度改革过程中可能出现的各类问题，消除大部分参保人员由于对保险的作用、政府补贴以及制度运行等不甚清楚而产生的抵触意识。首先，应当采用多种形式进行宣传，如广播、电视、报纸等对城乡居民养老保险一体化制度进行整体的普及，从根本上转变参保人员的参保意识，逐渐引导他们实现由强制参保转变为积极参保。其次，建立城乡居民养老保险的反馈机制，对参保人员的问题进行解答，同时积累信息，并根据群众反馈的意见对工作进行及时改善。最后，要将走访群众的工作常态化，有专门的社会保障经办人员对城乡居民进行实地走访，认真讲解城乡居民养老保险制度，强化参保人员的参保意识，不断实现社会养老保险服务的均等化。

（二）加强政策衔接和部门沟通

在完善城乡居民社会养老保险制度建设的同时逐渐实现一体化管理，立足当前，根据黑龙江省实际情况，对相关政策进行细化，保障异地迁移等相关制度和城乡居民养老保险同城镇职工养老保险的衔接，做到统筹兼顾，保障在转移过程参保群众的利益不受损害。为了保证黑龙江省城乡居民养老保险一体化的顺利进行，应建立统一的管理部门，提高工作的经办效率。由于城乡居民养老保险工作牵连到许多部门，所以必须在统一的领导部门下协调沟通，形成联动机制。简化办事程序，提高工作人员技术水平和办事效率。

（三）提高养老保险基金运营水平

根据马可维茨组合投资理论，多元化的投资可以有效降低非系统性的投资风险系数，以最低的风险获得最高的收益。目前城乡居民养老保险基金主要通过以下三种方式进行多元化投资：第一种方式风险小、收益低，例如国债、银行存款以及中央银行票据等投资方式；第二种方式风险适中、收益也适中，典型的形式一般包括金融债券、基金等；第三种方式风险大、收益高，例如股票、企业债券、期权期货、境外投资等投资渠道。目前，黑龙江省养老保险投资渠道单一，应尽快出台明确的城乡居民养老保险基金管理与运作办法，以保障城乡居民养老保险基金的安全性、提高其效益性为目标，丰富投资方式，在做收益性与风险性的权衡决策时，应充分考虑到城乡居民养老保险基金运营的现实情况和当前经济发展态势，在多元化投资渠道中选择适合当前形势的投资方式，以最大限度地实现基金的保值增值。

（四）加大养老保险基金监管力度

黑龙江省可根据自身实际情况设立社会保障监管部门，通过监管机制的运行，来防止发生城乡居民养老保险基金贪污和挪用现象，将有损基金运营的违法犯罪行为扼杀在摇篮里。监管部门对基金的筹集、上解、划拨、发放、存储、管理等环节进行监控和督查。基金的收支、管理和投资运营情况由财政部门和审计部门根据其应负的职责进行监督，同时接受政府部门、国家权力机关、法律法规、公民群众的全面监督。公开养老保险基金工作情况和实现业务管理信息化，不仅能够使养老保险办理工作的效率大大提高，同时也有利于避免资金被挪用。

（五）加强信息化建设

新农保与城市居民养老保险合并最大的难点并不在政策上，而是在信息系统上。黑龙江省着力打造紧跟前沿的新农保信息管理格局，2013年在全国率先建立了省级统一管理的社会化服务系统，发放新农保社保卡139万张，录入231万参保对象制卡的基础信息。并与6家为新农保和城居保服务的金融机构联合下发了《关于加强代理新农保和城居保业务金融机构管理服务工作的意见》[6]，保证为参保对象提供方便、快捷的金融服务。为每个参保人员建立个人电子档案，并设定一个终身的社会保险号码，录入参保人员的个人基本信息，如姓名、年龄、性别等，而且还可以显示参保项目、参保年限、缴费特征等信息。通过这样的方式，可以更好地协调城市和农村地区各方面的利益，更好地完善黑龙江全省范围内的统筹管理工作。使信息系统在技术上不存在漏洞，确保信息资料的安全，使功能更加全面，具体包括缴费、领取养老金、资金运营、信息发布等各方面。加强城乡居民养老社会保险信息化建设有利于养老保险工作和管理的科学化、公开化，为统筹城乡养老保险制度的全面展开奠定坚实的基础。

[参考文献]

[1]国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见[J]中国劳动，2014（3）：59-60

[2]郑功成制度建设要基于城乡统筹[J]中国人大，2010（2）：25

[3]陈建梅，方锡悦统筹城乡居民养老保险体系的路径选择综述[J]农场经济管理，2013（10）：47

[4]王吉恒，孟菲，李敏黑龙江省农村社会养老保险农民缴费能力探析[J]地方财政研究，2012（8）：51

[5]睢党臣，董莉，张朔婷对城乡居民养老保险并轨问题的思考[J]北京社会科学，2014（7）：41

[6]林乐君，姜斌确保新农保基金规范运行[N]黑龙江日报，2013-08-03

（责任编辑：董博雯）endprint