尤东辉东丰县国土资源局

国土规划在耕地保护方面的效能发挥浅析

尤东辉
东丰县国土资源局

摘要：对于我国来讲，耕地保护不仅仅关系到整体经济社会的发展，还是我国应该长期坚持下去的基本国策。一般情况下，耕地保护主要会通过法律，行政，经济，技术等手段去实现的。文章积极从国土规划的角度出发，倡导在国土规划的过程中实现对于耕地资源的保护。笔者首先探析了当前国土规划缺失耕地保护的具体表现，提出切实发挥国土规划在促进耕地保护方面的作用，在此基础上提出开展国土规划促进耕地保护的策略，希望可以促进当前耕地保护工作局面的改善。

关键词：国土规划；耕地保护；效能发挥

随着我国经济的不断发展和进步，前期以牺牲资源和环境为代价的经济增长模式的弊端不断展现出来：生态环境不断恶化，有限的耕地资源不断减少，危及到社会的可持续发展。追究造成这种情况的原因，其中国土规划长期忽视耕地资源的保护，是造成当前我国耕地资源陷入紧张局面的重要原因之一。因此，积极从国土规划的角度去探析耕地保护问题，是很有必要的。

一、国土规划缺失耕地保护的具体体现

我国国土规划工作开始之初，国土规划就受到计划经济体制的影响，其特点表现为：行政区位意识强，行政命令模式去开展；规划目标不明确，缺乏对于生态效益的关注；忽视了人口，资源，环境和经济四者之间的均衡发展；规划内容形式化，不存在重点。后期国土规划渐渐消失在我们的视野，终于1998年国务院政府机构调整之际，国土规划职能再次被融入到国土资源部门，但是开展国土规划的诸多条件还不成熟，难以发挥其在全局引导方面的作用。在这样国土规划长期缺位的背景下，势必难以发挥其在耕地资源保护方面的作用。另外，虽然改革开放以后，政府诸多的文件都在强调保护耕地资源的重要性，但是从整体上来讲，国土规划中并没有做好耕地保护工作，更多的耕地保护缺乏统筹发展的意识，难以处理好耕地保护和经济社会之间的关系，各级政府为了能够实现区域快速的发展，并没有将国土空间开发和土地资源保护融入其中，国土资源规划的耕地保护效能也就难以发挥出来。

二、国土规划在耕地保护方面效能发挥的必要性

之所以倡导在国土规划中实现耕地保护，是存在深刻的原因的。国土规划在耕地保护效能发挥方面的必要性，主要体现在以下几个方面的内容：

1从耕地保护形势的现状来看。耕地保护形势严峻，是我们不得不去面对的问题。首先，我国社会经济速度虽然有所放缓，但是整体保持上升趋势，在此过程中势必需要越来越多的耕地资源，这就会对于粮食安全，经济增长，社会稳定构成危害；其次，当前我国农业结构调整效果不佳，种植业效益不高，一时间是难以改变的，此时再出现市场价格变动的话，势必会对农业结构调整占用耕地资源造成影响；再者，随着城市化进程的加快，越来越多的建筑需要占用原本的耕地资源，这两者之间的矛盾也越来越明显，这也是耕地保护形势严峻的重要体现；最后，从当前生态环境保护角度来讲，为了处理生态环境恶化的问题，出台退耕还林的政策，势必会使得耕地面积不断减少。

2从国土规划耕地保护效能看。国土规划工作的开展，有利于促进国土开发格局的优化调整。各级政府不断提高国土空间调控能力，针对于自身空间调控中存在的缺陷和不足，将生态保护和建设，耕地资源保护融入到国土规划中去，使得经济，社会，环境，资源四个方面能够协调发展。这不仅仅有利于改变以往国土规划耕地保护缺失的局面，还可以使得耕地保护进入到统筹规划的层次。国外无数的耕地保护实践案例表明，科学合理的国土规划应该将耕地保护纳入其中，以实现国土空间有序开发和资源环境的合理利用。简单来讲，我国应该在国土规划的过程中，将耕地保护作为其重要工作内容，以发挥其在改变耕地保护格局方面的效能。

三、国土规划在耕地保护方面的效能发挥策略

1将耕地保护纳入国土规划体系。社会的发展和进步，使得国土资源与经济发展之间关系的处理工作变得更加迫切。从内部来讲，我国全新的经济发展状态需要以国土规划的方式去实现耕地保护，从外部来讲，国外早已经利用国土规划的方式实现对于耕地的保护，取得了理想的成绩。为此，积极促进当前国土规划的改革，将耕地保护纳入到国土规划体系中去，显得尤为必要。为此，应该积极做好以下几个方面的工作：其一，鼓励国土规划方面的专家和学者去学习发达国家在国土规划保护耕地方面的理论和经验，结合自身国情，形成健全的国土规划耕地保护理论体系；其二，不断总结和归纳以前国土规划忽视耕地保护所导致的负面影响，由此采取对应的措施去实现国土规划耕地保护效能的回归；其三，注重国际交流和合作，将国外先进的国土规划理论和技术引入进来，并且针对区域国土规划耕地保护的实际情况，制定更加符合区域实际情况的国土规划方案，以发挥其在促进耕地保护方面的效能。

2实现耕地管理方式的调整改善。传统国土规划耕地管理多数是以分区管制的方式来进行，这种方式使得资源优化配置的空间范围被局限，难以达到耕地管理工作的效能。因此，应该积极促进这种管理方式的调整：首先，高度重视土地利用总体规划空间管制，实现土地规划空间属性不足缺陷的规避，从数量指标，空间概念去实现对于不同区域的管制；其次，国土规划将耕地保护问题设定为分区，并且制定针对于不同分区的耕地保护制度，保证耕地保护效果的因地制宜，期间也不会对于其他分区构成危害；最后，积极进行分区管制和用途管制之间的融合，使得国土规划在耕地保护方面的效能得以最大化发挥。具体来讲，分区管制作为空间尺度概念，对于较低级别的行政区域，国土规划应该将耕地保护明确化，操作性越强越好；对于较高级别的行政区域，国土规划耕地保护内容应该导向化，综合性越强越好，以切实的结合其自身情况，做到具体问题具体分析。

3促进区域层面各类土地的整合。建设项目对的推进，是社

会经济发展的必然结果，其必然需要大量的建设用地资源，但是在此过程中也存在不合理的地方，尤其是在当前建设用地存在可利用的背景下，更不应该去对耕地资源随意占用。为此，国土规划应该在增加建设用地规模，结构，布局和时序控制的基础上，对于现有的建设用地内部进行优化整合。在农业结构调整层次上，国土规划应该处理好区域产业发展之间的关系，保证在农业结构调整是在非耕地资源上进行的，以保证农业结构调整与农业用地资源之间关系的和谐化。对于生态建设项目来讲，国土规划应该采取更为有效的方式去促进天然资源的保护，并且积极将基本农田纳入到保护范围，处理好耕地保护和生态保护之间的关系。对于交通建设项目来讲，坚持统筹兼顾的基本原则，结合交通用地需求，尽量以高架的方式去规避对于耕地资源的占有。

4强化不同区域之间的协调发展。传统的国土规划仅仅将国土规划的范围界定在行政区域范围内，往往使得资源局限在一个区域，没有真正实现区域资源的优化整合，或者说这仅仅是浅层次的国土规划。因此，应强化不同区域之间的协调发展，形成利益补偿机制。具体来讲，需要积极做好以下几个方面的工作：其一，落实分区管制制度，建立配套政策体系，保证编制主体功能规划朝着科学和合理的方向发展；其二，建立健全的耕地保护利益补偿机制，保证在各项建设中耕地资源占用的补偿是合理的，这对于保证各方主体的利益是很有利的；其三，强化不同行政区域之间合作和交流，实现国土规划耕地保护格局的构建。

四、结束语

综上所述，我国耕地保护形势随着经济社会持续较快发展而愈发严峻,究其原因,国土规划长期缺位致使对耕地保护欠缺统筹考虑是一个重要因素。在未来较长一段时间内,我国耕地保护形势都不容乐观,这就迫切需要即将开展的新一轮国土规划将耕地保护列为重要课题,并且通过国土规划的开展促进分区管制和用途管制有效结合、统筹整合各类土地利用,以及构建区际协调发展和利益补偿机制。相信随着国土规划将耕地保护纳入其工作范围中，其一定能够发挥其在保护耕地资源方面的效能。

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