史皓男+++蔡学博

摘 要：该文充分调研了世界其他国家在小型农田水泥建设和管理方面的方式方法，并进行了总结分析，认为其主要有“投资以政府为主导，社会资本广泛参与”、“推进产权制度改革，吸收农民参与灌溉管理”、“建立水权交易市场，健全农水定价机制”等四个方面的经验值得借鉴，相信对相关研究人员有所裨益。

关键词：农田水利 建设 管理 投资

中图分类号：F303 文献标识码：A 文章编号：1672-3791（2015）03（b）-0098-01

由于农业在国民经济占有非常重要的地位，世界各国政府普遍重视小型农田水利发展，许多国家都建立了一套适应本国国情的小型农田水利建设和管理体系，包括投融资制度、运行体制、水权交易、水利工程产权流转、用水户参与机制等。世界各国关于小型农田水利的建设经验主要有以下方面，如图1所示。

1 投资以政府为主导，社会资本广泛参与

纵观国外的小型农田水利工程建设投资情况，由于农田水利是农村基础设施的基本一环，特别是具有公益性，致使其仅仅以来市场是无法满足项目投资，而且项目收益期长、投资大，因此在投资体系中以政府为主体。庞大的水利项目投资常常给国家带来财政困境。为减轻资金压力，许多国家都进行了多层次、多渠道、多元化的融资方式。以美国为例，其水利融资是直接融资与间接融资两种方式并存，政府财政性资金虽然在投资中占主体，但是无偿性的资金只是很少的一部分，大部分用于非公益性水利项目的资金是通过市场贷款，属于有偿使用。从资金使用结构情况来看，建设时期和性质不同的工程项目有所差异，水利和供水工程多依赖发行债券和贴息优惠贷款，而防洪项目更多的是由政府财政拨款。

总体来看，国外农田水利的投资模式普遍以政府为主，根据投资项目性质广辟融资渠道。本着“谁投资、谁管理、谁受益”的原则，先划清水利项目的责、权、利，再按责任和收益情况进行投资分摊。在明确了政府为投资主体的同时，逐级分摊责任和投资义务。

2 推进产权制度改革，吸收农民参与灌溉管理

农田水利设施的产权制度与灌溉管理改革紧密相关。如果使用者没有被使用对象的支配权力，势必会影响其做出有关提高使用效率、合理运行和维护的决策。各国的小型水利工程普遍存在灌溉水费收取难、收取率低、财政负担重、管理缺乏效率等与我国类似的困难。一些发达国家在上世纪50年代开始了小型水利工程的产权制度改革，把政府包揽的管理职责部分或全部移交给农民协会或其他私人部门。随后，许多发展中国家也出现了类似的体制转变。产权制度带来了两方面的作用：一方面，提高了水资源的分配效率和公平性，有利于灌溉工程的维护养护和资金筹措能力，提高了管理效率；另一方面，也将更多的成本转嫁给了用水户。例如在美国，如果工程属于农民急需又缺少费用的，只需要农民提出申请，政府就会为其提供低息甚至是长期无息贷款，贷款年利息仅为3%。在贷款全部还清后，农民将可以拥有工程的产权，这在一定程度上增加了农民建设水利工程的积极性，又有利于农民管好用好水利工程，建立起良性的经济运行机制。

对于小型农田水利设施，许多国家则采用了与大型水利设施不同的管理和运行机制，即吸收农民参与灌溉管理。参与式灌溉管理是联合国粮农组织、世界粮食计划署、世界银行和国际灌排委员会在许多国家推广的灌溉管理机制，以农民用水户协会为依托，让农民参与农田水利的兴办、改善、保养及管理。这样，灌溉工程设施的运行维护由用水户协会来完成，费用通过补贴及向会员收取会费来维持。

3 建立水权交易市场，健全农水定价机制

目前，全球许多国家执行农业用水政策，农业用水的水价远低于生活、城市和工业用水。即使是在像美国、以色列这样的灌溉系统能够达到自我维持发展的国家，其灌溉用水的价格仍然远低于其他用水的水价。农业用水只收取成本价，供水单位没有利润，所收水费，只够工程维护和运行，水费收支基本平衡。如果开支后还有结余，结余资金不能用于人员奖金发放，而要转到下一年工程维护费用中，这有利于维护公益性水管部门的廉洁形象。有些国家水价政策采用市场制，农业用水费用成本要求能够完全收回。

有利于农业节水的累进制水价等水价结构正在普遍得到采用。美国水价制定的总原则是：供水单位不以营利为目的，但要保证偿还供水部分的工程投资和承担供水部分的工程维护管理、更新改造所需开支，同时由于不同级别的供水工程以及供水机构的水价的资金来源不同，实行不同的水价。例如：联邦工程灌溉用水水价核算，只包括偿还工程建设费用，不包括利息；而水利工程项目如果是由州政府建设的，其灌溉用水的水价包括工程运行、利息等费用；如果由灌区水管单位购水后再卖给农户的水价核算，除购水费外，还包含系统成本、行政管理费、运行费、维护费等。在美国，虽然随水资源条件不同，各地采用的水价结构有所不同，但是近几年来很多国家都探索采用有利于节水的水价结构，例如累进水价等。此外，为了普及循环水源灌溉方式，处理废水使其达到地面水三类标准的费用只有地表水的1/3，此种方式使费用更加便宜。

4 与土地整治紧密结合，提高可持续发展能力

土地是由气候、地貌、岩石、土壤、植被、水文、地质以及人类活动和种种结果构成的一个自然、经济复合体，因此农田水利建设也自然成为土地整治的重要内容，二者密不可分。日本土地改良区制度规定，在某一特定地区从事新建、改造、管理灌溉排水设施，农田区划调整等项目均为土地改良制度的主要任务，可见农田水利在土地整治中的重要地位和作用。在日本许多灌溉排水工程也是以土地改良项目的名义实施的，建设工程竣工后的管理工作以“土地改良区”的受益农户为管理成员来负责。应该说在日本水稻农业的发展历史过程中，根据农村社会自然形成的“一般水利组合”，而后由于土地改良法的制定而更换名称而已。从国外土地整治的发展过程可以看出，由于自然环境和社会经济发展的变化，土地整治的内容、目标也在不断的调整和完善。更加强调综合的土地整治理念，在土地整治过程中充分考虑经济、社会、生态等多方面的原则，而不是过分注重某一方面，达到可持续发展的目的。水资源规划、灌溉设施建设及管理不仅是土地整治的重要部分，其融资、建设、管理和维护也纳入到土地整治的体系中。整理目标由原先的以农业生产等经济因素为主导，到注重有效的土地利用和生态保护。因此土地整治中的农田水利建设也包含了水利灌溉科学规划、水资源保护以及整体生态环境优化等功能。

参考文献

[1] 李素梅.对小型农田水利工程建设和管理的思考[J].河南水利与南水北调， 2009（4）.

[2] 李志军，韩伟.小型农田水利工程建设和管理问题探讨[J].科技风，2010（9）.