滨海新区一副区长曾协调将开发区和天津港内的污水管道合并，最后因天津港不配合而作罢。“名义上，天津港是市管国企，但实际上架子跟央企一样大。”

一场爆炸，让天津港成为了舆论的焦点所在。调查发现，天津港集团与民企、天津地方国企、央企形成错综复杂的资本关系，建立了一个庞大的天津港帝国。

千亿帝国怎样炼成

爆炸之前，天津港集团到底拥有怎样雄厚的实力，并不为外界所知。

这个拥有相对独立的港口公安、港口消防之外，能量远远超越天津当地市属国企的天津港集团，到底是怎样的一家巨无霸企业呢？

据报告显示，天津港集团前身为天津港务局，2003年，经天津市委批准，天津港务局将行政职能转交给天津市交通委员会，转制为天津港集团。2004年6月3日，天津港集团正式挂牌。

作为天津港最主要的运营商，截至2015 年3 月末，天津港集团共拥有生产性泊位151个，此外，天津港集团还拥有两家上市公司，除在上海证交所上市的天津港股份有限公司外，还有在香港主板上市的天津港发展控股有限公司。据天津港集团2014年年报显示，纳入天津港集团报表合并范围内的子公司包括了天津港发展控股有限公司、天津港股份有限公司等22家公司。年报显示，天津港集团还有40家合营和联营公司。

千亿帝国的成长，离不开天津市各级部门的扶持。转制之后，2004年8月天津市又出台了《关于进一步加强天津港发展的若干意见》。这份意见提出，将港口用地以出让或划拨的方式授让给天津港集团开发建设。意见还明确提出，如果其他分区规划和专项规划与港口规划发生矛盾时，原则上应服从于港口规划。这个意见，无疑让天津港集团得到了天津市的特殊“优待”。

除了天津市各部門的保驾护航之外，天津市在财政等方面也给予天津港集团支持。天津港集团2014年报告显示，2014年天津港集团有限公司获得了政府补助5.15 亿元。

各种扶持下，近十年来天津港集团实现了超常规发展。数据显示，改制当年的2004年天津港集团总资产仅仅只有182.6亿元，而在2015年3月总资产已达1346.79亿元，十年时间天津集团总资产增长近8倍。

双重领导下谁管说不清

天津港爆炸，救援与信息公布中存在的一些问题让人们感到疑惑。许多媒体都在问：天津港到底该归谁管？为何天津市官员不清楚天津港的一些情况？在不少人看来，我国施政过程中的“双重领导”现象——也有人称之为“两个婆婆”现象对不少问题造成了负面影响，这一说法确有道理。

除海关、铁路等少数几个部门实行完全的垂直管理体制外，地方政府部门多数都实行一种“条块结合”的双重领导体制——即不仅受本级政府的统一领导，而且受上级部门的业务指导或领导。例如，某个省的交通厅，既要执行省政府的决策，也要接受交通部的业务指导或领导。这就是我国政府运行中最为典型的“两个婆婆”现象。

“双重领导”的本意，是从两个方向共同促进政策的良好运行，横向领导强调了地方的自主权，调动了地方政府的积极性，促进地方经济社会的发展;纵向垂直领导保证国家政策的统一，并对地方政府进行约束。在“两个婆婆”目标相近时，这种管理体制效果往往较好，但一旦他们想法不一，便容易出现很多问题。

在天津爆炸的多个方面中，我们都可以窥见这一制度带来的坏处。

1984年之前，受制于计划经济体制，天津的港口和城市在体制上一直处于分离的状态，虽然新港的建设、发展取得了巨大成绩，但港口与城市的经济发展未能融为一体，出现了诸如城市临港地区道路堵塞、空间构成杂乱、新建的城市基础设施不符合港口集疏运要求，以及港口内河疏运航程被迫缩短等反常现象。1984年6月1日，天津港开始实行体制改革试点。

在此次改革后，天津港由中央和地方政府“双重领导，以地方为主”。同时，交通部还将包括天津港务局在内的5家企业单位一并下放给天津市人民政府。

改革方案中提出，“关于下放后的机构体制的调整改革，按政企分开的原则，由天津市负责办理”、“为加快天津港的开发和管理现代化，应当扩大港口的管理权限”。

换言之，天津港理论上主要还是由天津市来进行管理的。有意思的是，交通部旗下的中国交通报微博转发了一篇持这个观点的梳理文章，似在“撇清责任”。但是，又有知情人透露，“尽管非典之后，天津港的安全、环境、卫生，都是按属地管理，但地方政府对天津港的实际控制力很弱，人事权也没有，实际上管不了。”并称，滨海新区一副区长曾向他抱怨，自己曾协调将开发区和天津港内的污水管道合并，最后因天津港不配合而作罢。“名义上，天津港是市管国企，但实际上架子跟央企一样大。”

所以，实际上到底谁在领导和管理天津港，实际上是很不好说清的，很大程度上，这都是“双重管理”体制带来的弊端。

除此之外，8月16日发布会上天津宣传副部长被问及“事故救援总指挥是谁”，回应“这个问题下来以后我再尽快详细了解”，同样也可能是双重乃至多重领导造成的问题。

政企“分而不离”的尴尬

2001年11月，国务院决定对“双重领导”港口管理体制进行新一轮改革。2004年起，《港口法》实施，按照这部法律规定，天津市的港口管理部门系天津市交通运输委员会，依法对港口实施行政管理。而港口企业天津港（集团）有限公司，则作为独立的市场主体，依法从事经营活动。然而，所谓“政企分离”后行政和经营职能各归一方，似乎并没有那么容易实现。

一位知情人士举例说，当年，事故发生地附近居民的落户问题，就协调了很长时间，最后的结果是户籍管辖由天津港的公安机关负责。

业内人士张思恒则表示，“2004年，国家出台了一部《中华人民共和国港口法》，里面有一条明文规定要求危险品运输必须向港口行政管理部门报备，当时设定这样的条款就是希望一旦发生事故，消防官兵可以第一时间查询到里面是什么货物，采取有效的扑救措施。但现在港口消防属于天津港集团，他们归了地方，而这些信息却归了交通委，信息不能第一时间传到消防人员手里，他们现场去勘察就要费很大的力气。”张思恒表示，是在港口改制的过程中，形成了这些信息、管理上的壁垒。

改革早已前行，但职能却总是掉队。港口消防按理说应该随着政府职能归到港口管理的职能部门，但是因为职能部门没有多余的开支，就把消防留给了港口企业，让企业养活他们。“这就形成了一个畸形的状态，实施救援归港口公司管，消防承担的管理职能却被带走了，两边都不健全。”张思恒说。

事实上，在相关部门的管理职能方面，同样存在改革不完整的痕迹。

2012年5月，国家安全生产监督管理总局通过《危险化学品经营许可证管理办法》，规定取得港口经营许可证的港口经营人，在港区内从事危险化学品仓储经营，不需危险化学品经营许可证。这是杨栋梁就任国家安监总局局长后签署的第一份法规。在杨栋梁被调查后，该法规被质疑是为天津港项目开绿灯。

一位要求匿名的公务人员称，“当时的放权只是为了配合这种管理上的调整，为了迎合大部制改革，把所有港口方面的管理都交给交通运输部。”

有学者分析称，“港口储存企业情况不明存在安全监管盲点危险品储存企业原由安全生产监督管理部门监管，港口行政管理部门基本不管，部分港口企业自有储存设施的安全管理以企业为主管理。面对大量增加的危险品储存企业，港口行政管理部门对其储存量、储存介质、储存条件、储存场所知之甚少，是否存在隐患、何处存在隐患、安全隐患的危险程度如何更是了解甚少，在此条件下接手监管可能导致无从下手，出现监管盲点。”果不其然，据报道，天津港管理较松致使很多化工厂从该港口“走货”，危险品运输货主多有瞒报货物危险等级现象。

资料显示，交通运输部于2012年末出台了《港口危险货物安全管理规定》，接管了安监总局释放的监管职能。“交通系统建设一支专业的安全审查队伍是需要时间的。而且他们把这个权限又给了地方的交通主管部门，未来的安全监督工作可能会更令人担心。”上述公务人员表示，“如果政府部门不能在技术上把关，就必须由安评机构负起这个责任，但是仅从这次天津港爆炸事故来看，安评机构恐怕难辞其咎。”

（《中国经营报》2015.8.22、《新京报》2015.8.19等）