胡瑜华

小额担保贷款政策开始于2003年。多年来，小额担保贷款政策不断发展完善，已成为国家积极就业政策的重要组成部分。支持和带动了有就业愿望和就业能力的人员成功实现了创业。特别是2009年以来，以开展创建国家级创业型城市为契机，尤溪县人民政府印发了《关于进一步完善小额担保贷款管理积极推动创业促就业工作的通知》，创新推出了“城乡创业贷款”模式。尤溪县在政策允许的范围内放宽准入条件，扩大政策的受益面。《通知》中规定受益对象扩大到城镇登记失业人员、城镇复员转业退役军人、高校毕业生和农村三类居民 （计生户、持《残疾人证》人员、享受低保人员）；个人贷款额度不超过8万元；期限为2年；政策还从个人进一步延伸到劳动密集型企业。《通知》实施以来，已累计为下岗职工等提供贷款716笔5500万元，企业贷款3笔150万元，有1386名下岗失业人员实现了自谋职业和自主创业，同时新办个私企业（含个体工商户）108家，带动2660多人实现就业与再就业。迄今为止，贷款到期还款率始终保持在99.6%以上。但在工作中还存在一些新问题和困难。

一 、小额担保贷款在促进创业工作中存在的问题

（一）部门协作不强，减缓了促进创业工作开展

小额担保贷款工作涉及的部门广，包括人社、财政、金融、工青妇等，这就对部门间协同作战，形成政策合力提出了很高的要求。如果部门间缺乏合作共为，把“创业带动就业工作”做为人社部门唱的独角戏，就减缓了小额担保贷款促进就业的开展。

（二）政策优势不足，阻碍了促进创业工作开展

一是创业贷款对象范围窄。占我国人口绝对优势的农村劳动力大多被排除在小额担保贷款的扶持政策之外。二是贷款的期限短。一名创业者只能享受一次贷款，且续贷问题没有得到解决。对这意味着创业者的项目刚刚见效益，资金就要撤走。三是贷款额度较低。目前创业的成本较高，仅店面月租金就是几千元，贷款资金只是杯水车薪。四是繁杂的贷款手续以及由之带来的长时间等待，大大降低了创业者申请贷款的积极性。

（三）提供担保的困难较大，制约了促进创业工作开展

城镇下岗失业人员、刚出校门的大学毕业生以及弱势的农村劳动力，绝大部分没有财产可提供担保。而要找一个公务员为其担保，也不是一件容易的事。因此许多创业者往往因为找不到担保，而对此项好政策望而却步。

（四）担保贷款基金存量小，限制了促进创业工作开展

尤溪县的创业担保基金，由初期的100万元增加到目前1000万元，累计通过实施小额贷款扶持的创业人数仅 2144人。但是据统计，2014年尤溪县城镇登记的失业人员约6000人、大中专毕业生近3000人、加上进城务工的农村劳动力有5万多人。贷款规模无法满足创业者“应贷尽贷”的实际需求。

（五）金融机构参与的积极性不高，影响了促进创业工作开展

对于金融机构来说，放每一笔贷款，不论金额大小，对客户的申报资料，信用状况的审查，管理成本是一样的。小额担保贷款金额不大，贷款笔数多，就增加银行管理成本，因而大多金融机构不愿参加。尤溪县仅农信社一家银行参与小额担保贷款业务，由于其大多为涉农项目，贷款范围窄，许多创业项目不能获得贷款支持。

二、解决小额担保贷款促进创业工作难题的对策及建议

（一）强化部门配合

1.加强部门联动服务

小额贷款工作流程多，贷款的申请、项目的审查、提供担保到最后放贷，仅仅依靠银行的推动、协调困难较大，因而部门间要通力合作、协调配合，推动该项政策的实施。财政部门负责做好财政贴息资金、奖补资金的拨付；担保机构负责做好担保基金管理工作和创业项目的审查工作；人社部门负责做好小额担保贷款复核管理工作；经办银行负责做好小额担保贷款发放管理工作；工青妇等部门准确掌握创业者的项目情况，跟踪项目服务，共同推动落实小额担保贷款政策的实施。

2.创建“三个工作机制”

一是建立长效协调机制。建议由人社局牵头，成立由相关部门参加的联席会议制度，定期召开联系会议，协调解决小额贷款工作中出现的问题。二是建立项目评估机制。成立由联席会议成员组成的项目评估小组， 建立评估制度，联合对创业项目进行详细调查和全面评估，突出优势项目和重点项目给予资金重点扶持。三是建立年度工作目标考核机制。分解目标任务指标，定期对工作进度予以通报。将小额担保贷款工作纳入政府部门的年度考核中，与部门业绩相结合。

3.注重创业培训服务

小额担保贷款受益主体大多生产技能不高，创业能力欠缺。为确保贷款资金发挥最大效益和贷款资本金的如期返还，要不断提高贷款申请人熟市场规律、掌握政策、规避风险的综合素质。一是成立“创业专家指导组”。无偿为创业者提供项目点评、政策咨询、创业指导等各方面的服务。2014年，尤溪县对征集的80多个创业项目进行了论证，专家组各成员为创业者提供咨询、指导意见1600多人次，有效促进项目与创业者对接。二是加强创业技能培训。人社、农林、科技、教育等部门要采用联办、主办等方式积极开展各项创业培训，让创业者掌握创业技能，把有创业意愿的人员“带上路”，从而保障小额贷款的有序进行。三是创建“创业见习基地”。建立创业培训基地；建立创业孵化基地，为创业者提供岗位见习机会，帮助积累工作经验、提高创业成功率。

（二）创新贷款的管理模式

1.调整政策设计

一是进一步扩大政策对象范围。将政策对象从特定群体转向有创业意愿、创业能力的城乡劳动者。根据创业项目确定贷款对象，而不是根据身份确定贷款对象。并将符合一定条件的中小型企业和微型企业纳入扶持范围。二是设定弹性贷款规模和期限。按照创业类型、项目内容等实施差别化政策。三是适当延长贷款期限或建立对初步创业成功对象进行再次扶持政策。将期限从现在的2年延长到3年，或者允许初步创业成功且符合一定条件的提供再次贷款政策扶持，贷款规模也可相应放宽。四是简化程序。人社部门、担保机构和金融机构对于申请人的相关信息做到共享，建立有效材料传递制度，减少提供申请材料的数量和办理贷款的环节。

2.转变担保方式

在立法上，加大失信惩处力度，使违约者真正承担违约失信的代价，推动社会信用体系建设。一是建立社区、村信用担保贷款。由社区、村出具相关证明，担保机构原则上不要求借款人提供反担保。尤溪县某些行政村已开始建立综合个人基本情况，银行信贷记录，消费信用记录等信息的个人信用系统。由村委会提供信用担保，银行给予放贷。二是建立信用联保贷款。如尤溪县在其他形式贷款中，创新推出了“朱子诚信联盟贷”，目前已发放贷款4205.5万元，其中企业6户1800万元，有效地促进了创业就业。

3.充实担保基金

小额担保贷款担保基金是小额担保贷款做大的基本保证。尤溪是一个山区城市，县域经济不发达，财政困难，担保基金仅依靠县财政资金解决，基金规模偏小，已制约了政策放大效应。因此建议一是建立担保基金分担机制，建议省市县三级按一定的比例筹措、充实担保基金，扩大贷款规模；二是成立担保基金会或个人信用担保中心。尤溪县已成立了2个村级担保基金，已为36户农户担保了175万元；三是尝试在一些经济条件好的企业中成立担保基金会，以拓宽筹资渠道。

4.制定激励政策

小额担保贷款是以社会利益为目标的政府行为，与金融机构盈利的本性存在冲突。因此一方面建议政府要针对放贷银行出台激励政策，如设立小额担保贷款绩效奖金，制定一定的工作目标，并根据目标完成程度和效果来确定奖金数额，提高金融机构参与发放小额担保贷款的积极性，实现多家金融机构共同支持的格局；另一方面建议由政策性的金融机构办理或委托贷款的方式由商业银行办理。

（作者单位：福建省尤溪县劳动就业中心 ）