胥明山

1 概况

建湖县地处苏北里下河腹部地区，全年粮食种植面积98 khm2，其中三麦种植面积48 khm2，水稻种植面积50 khm2。年稻麦秸秆产量约70多万t。2010－2014年该县被省农机局列为秸秆机械化还田推进工作示范县。为将工作落到实处，该县制定了夏季以还田为主、秋季以回收利用为主的秸秆综合利用方案，实行秸秆全面禁烧。2010年完成秸秆机械化还田11.31 khm2，处理稻麦秸秆7.99万t，秸秆还田利用量占秸秆总量的12.17%；2011年完成秸秆机械化还田27.44 khm2，处理稻麦秸秆16.24万t，秸秆还田利用量占秸秆总量的23.2%；2012年完成秸秆机械化还田31.07 khm2，处理稻麦秸秆约22万t，秸秆还田利用量占稻麦秸秆量的32.4%；2013年完成秸秆机械化还田面积34.87 khm2，处理稻麦秸秆约23万t，占稻麦秸秆量的32.8%。2014年，该县创新推进举措，加大宣传和典型示范力度，加快秸秆还田整体推进速度，改“主抓秸秆禁烧”为“主抓秸秆还田质量”的做法，形成“技术到位，群众满意，全面禁烧”，夏季秸秆机械化还田取得明显的成效。全县夏季实际完成秸秆机械化还田面积44.02 khm2，秸秆还田率达到90%以上。共处理稻麦秸秆约23万t，占稻麦秸秆总量的37.7%。

2 主要做法

2.1 组织机制健全，责任落实到位

县政府高度重视秸秆还田工作，成立了以县长为组长的秸秆综合利用和禁烧工作领导小组。由县政府办公室牵头，抽调县17个部门人员组成驻镇检查组（也是秸秆机械化还田第三方核查组），负责秸秆禁烧和综合利用检查考核日报工作，对秸秆还田完成情况独立开展第三方核查。县政府抽调农委和环保局人员组成秸秆综合利用和禁烧工作巡查组，负责对各镇及驻镇检查组工作情况进行巡查。县农委组成秸秆综合利用工作组，负责实施秸秆还田和回收利用项目，对检查组日常核查业务进行指导，对日报工作进行汇总。各镇区成立相应机构，建立多级责任体系，抽调城管、公安、农业等部门人员对秸秆焚烧情况实行24小时监控。镇农业中心负责秸秆还田自查自检工作。

2.2 扶持政策有力，奖惩制度到位

对实施秸秆机械化还田作业的农户，每亩补助25元。推广犁翻旋耕埋茬复式作业还田技术，一次性最多可得到12 000元的绩效奖励。对组织技术培训规模达到百人以上，且现场演示面积达到13.33 hm2（200亩）的镇（区）农业中心、村或作业组织，经考核评价达标的，一次性给予2万元的绩效奖励。承办县级现场会的，一次性给予2万元的绩效奖励；承办县级以上现场会的，一次性给予3万元的绩效奖励。对镇（区）行政推动、政策宣传、自查自检、汇总公示和上报真实作业面积等工作强化责任落实，实行“同奖同赔”。即先由镇（区）预交10万元责任保证金，工作完成后，经第三方核查，合格率达到100%的，全额退还保证金，并给予10万元绩效奖励。如被第三方核查发现申报面积不实，则扣减省级财政作业补助资金，先没收镇（区）上交的保证金，然后由镇（区）财政向县财政上交扣减的作业补助。

2.3 技术路线完善，措施推进到位

在全县范围内大力推广秸秆还田集成机插秧轻简稻作技术，主推“收割机+犁翻旋耕复式作业还田机+水田驱动耙”三机联动作业模式。快速推进秸秆还田作业，消除秸秆焚烧的隐患。根据各镇区机具保有量和作业能力下达作业补助政策告知书，将作业区域落实到农机服务组织及农机户。镇村包干责任人和村组干部按作业区域和农户对接，全面宣传秸秆禁烧和农机合作组织“统一收割切碎、统一埋茬还田、统一机插管理”联耕联种的好处，动员和组织作业区域内农户预交包括收割、旋耕、耙田、插秧在内的联耕联种作业费，杜绝秸秆露天焚烧的隐患。大力发展农机合作社，创新补贴机制，加大作业环节的补贴力度，支持农机合作社开展秸秆机械化还田作业，不断提高秸秆还田组织化程度。一是落实还田机械。突出抓好还田机具配备，组织足够多的大型拖拉机、旱田还田机、犁旋一体机和水田驱动耙投入作业，确保秸秆机械化全量还田作业需求。全县77个农机合作社和563个农机户共投入1 256台大中型拖拉机配套秸秆还田机参加作业。二是落实还田面积。突出抓好示范镇和示范村建设，要求示范区内国道、省道、高速公路两侧1 000 m范围内及县镇公路两侧500 m范围内全部实施秸秆机械化还田。狠抓还田质量，严格把好收割留茬关、秸秆切碎关和深翻灭茬关。要求收割留茬高度在15 cm以下，秸秆切碎长度在10 cm以下，耕翻深度在12 cm以上，埋茬率在70%以上。凡作业质量不达标、群众不满意的，作业机手将拿不到作业补助。三是促进农机农艺融合。将秸秆还田技术与水稻高产栽培技术有机结合起来，加强还田后水稻田间管理，减少秸秆还田腐烂分解带来的毒害，增加土壤肥力，提高水稻单产。

2.4 工作目标明确，督查考核有力

该县将促进农作物秸秆综合利用与农业现代化建设、农业增效、农民增收有机结合起来，以技术创新为动力，以综合利用为核心，以政策扶持为保障，以质量控制为抓手，以考核奖惩为手段，强势推进秸秆综合利用，秸秆还田质量明显提高。2014年以来全县没有发现一起秸秆露天焚烧事件。县委、县政府为扎实推进秸秆综合利用工作，专门制定了考核办法，分解任务，明确目标，组织相应的工作班子，对各镇（区）秸秆综合利用工作进行巡回督查指导，定期公布督查情况，通报工作进展，并将各镇（区）秸秆还田工作实绩纳入全县农业农村工作考核内容，以高压态势，推进全县秸秆综合利用工作。

3 成效分析

3.1 经济性分析

秸秆还田效果虽好，但操作过程难度大、成本高。主要原因：一是麦秸秆回收难。夏收夏插时间紧、任务重，麦秸秆价格低，回收利润小，遇到灾害天气或者运输距离远时就会亏损，故农民和收购网点回收秸秆的积极性不高。二是麦秸秆还田技术要求高。现有的还田机具适应性不强，作业效率不高，还田作业效果达不到水稻栽插和田间管理质量要求，农民接受程度较低，技术推广难度大，秸秆还田成本增高。据统计，麦秸秆还田每亩增加秸秆粉碎成本30元、秸秆埋茬成本20元，合计每亩增加成本50元，而还田作业补助每亩仅25元，没有明显的激励作用，故难以调动农民秸秆还田的积极性。

3.2 效率性分析

由于目前秸秆还田成本高，财政支持力度小，造成秸秆禁烧和还田工作对行政推动的依赖性很大。从全县各镇区的秸秆还田工作推进效果来看，凡是责任落实到位，配套政策好，宣传、培训力度大，机具的调配能力强的镇村，完成的还田面积就多，还田质量就高，工作效率就高。

3.3 项目资金的有效性分析

如果将省补资金和秸秆还田增加的成本相比较，项目资金的有效性不明显。但该县秸秆还田工作实施了行政推动加政策扶持“双轮驱动”策略，将禁烧工作和干部的工作绩效考核挂钩，取得了明显的效果。

3.4 可持续性分析

秸秆还田是解决夏季秸秆焚烧问题的关键措施，是农业循环经济的重要一环。从可持续发展的角度来看：一要继续加大行政推动的力度。县、镇两级政府主要领导要亲自抓还田工作，将还田面积、机具配备指标、示范镇村建设目标、技术培训责任层层分解，落实到人。二要明确地方财政配套补贴比例，加大政策激励力度。三要进一步完善还田技术路线，提高作业质量，把群众满意度作为秸秆还田绩效考核的重要指标。

4 存在问题

该县秸秆还田工作虽取得了一定的成绩，但对照上级的要求，还存有一些问题，主要表现在：一是认识还不到位。少数干群还没有从加快农业现代化、全面建设小康社会的高度认识秸秆综合利用的重要性和迫切性，对秸秆焚烧造成的资源浪费和环境问题的严重性认识不足。二是秸秆还田作业质量不高。不少村组秸秆切碎和留茬不达标，还田作业深度不够，还田效果不好，伤害了农户推广秸秆还田的积极性。三是秸秆还田补助力度不够，激励作用不明显。四是秸秆还田补助操作难。禁烧和还田工作密不可分，如果申报的秸秆还田实施方案与实际存在偏差，会给项目安全运行带来较大的责任风险。

5 发展建议

5.1 突出重点，全力推进秸秆机械化还田工作

坚持夏季还田为主、秋季回收为主的方针，突出工作重点，狠抓秸秆粉碎、耕翻埋茬和田间管理等环节的工作，切实提高秸秆还田质量，不断提升群众对还田效果的满意度。着力优化农机装备结构，重点推广大马力拖拉机和配套机械，扩大机械粉碎还田、犁旋一体机深翻浅旋还田和旋耕灭茬播种复式作业的面积。新增大中型拖拉机180台、秸秆粉碎还田新式机具400台（套），确保全县秸秆机械化还田面积达50 khm2，稳定在稻麦种植面积的50%左右。其中夏季还田面积46.67 khm2，还田率达到90%以上。

5.2 面向基层，充分发挥村级组织的纽带作用

强化政府的行政推动职能，明确各级政府为秸秆机械化还田推进工作的责任主体，充分将村委会作为秸秆机械化还田的考核对象，充分发挥农机合作社（农机户）的载体作用，强势推进秸秆机械化还田工作。

5.3 整合资源，发挥财政补助资金的导向作用

认真做好政策调研和调查摸底工作，加大县级财政对还田工作的扶持力度，整合秸秆禁烧、秸秆还田以及环境整治等财政项目资金，做好秸秆综合利用与耕地保护工作。

5.4 分步实施，全面提高秸秆还田工作成效

作业前期，做好还田计划申报、政策宣传和技术培训工作；作业期间，要落实作业面积，确保作业质量，开展第三方现场核查，核实作业面积的真实度、作业质量标准的执行度和群众对还田的满意度；作业结束后，做好作业质量和补助面积的汇总审核工作。要进一步简政放权，以减轻农民负担为原则，明确奖补对象，及时将奖补资金兑现到位。