谭英俊

[摘要]作为在反思传统治理模式基础上兴起的新型治理思维与治理理念，合作型政府是政府治道变革变迁的新发展，反映了由单一治理到公共治理的结构性转向。构建合作型政府需要在克服其内在局限性前提下，在培育合作伙伴、运营合作关系、供给合作资源上下功夫，形塑整体性治理框架。

[关键词]合作型政府；政府治理；公共治理

中图分类号：D523文献标识码：A文章编号：1008410X（2015）03006606

党的十八届三中全会提出，要致力于推进国家治理体系和治理能力现代化。作为对这个宏大命题的核心回应，提升政府治理能力、创新政府治理模式成为全面深化改革事业能否取得成功的关键性因素。进入21世纪，随着全球化、市场化、信息化时代的到来，公共事务的多样性与复杂性与日俱增，政府治理面临着越来越大的挑战。作为回应公共治理需求的治理新思维，合作型政府因其对解决公共问题的创新性而大有成为公共治理潮流的趋势。合作在人类社会生活中既是一门艺术，更是一种社会力量。“在大众的眼光里，合作是一家店铺！可是这家小小的店铺却包含着整个的世界，这完全是一种新的特别的秩序”[1]。随着我国进入经济社会发展新常态，构建合作型政府是提升政府治理能力、创新政府治理模式的逻辑选择与必然要求。

一、合作型政府的兴起溯源：政府治理模式的治道变革

构建有效的政府治理模式以实现对公共事务的良善治理是人们历来孜孜以求的目标。政府治理模式也随着时代的发展不断探索、历经变革。作为适应工业化时代需求的治理形式，传统科层制政府曾经风靡一时。科层制政府主要有三个特点：第一，政府治理的组织基础是科层制；第二，政府是公共事务的唯一治理主体；第三，政府治理方法主要以行政命令等强制性手段为主。但随着工业化时代向后工业化时代的转向，科层制政府面临着诸多挑战。首先，科层制的组织模式受到全面冲击。依照韦伯的观点，官僚制具有层级制、连续性、非人格化、专业化等特征[2]（P57）。科层制就像一部机器，可以高效率地为社会提供大规模、标准化的公共服务和公共物品。但是，随着社会对公共服务与公共物品的需求日益多样化、个性化、动态化，科层制的治理机制也开始走向效率的反面：层级节制阻碍了基层组织和人员的积极性，破坏了民主气氛；部门分工变成了部门分立，各部门之间彼此分离、缺乏沟通、推诿责任，“鸽笼”的负向效应逐渐显现；严格的规章制度束缚了行动的自由，妨碍了个性发展，并且造成人们把遵守规章制度当成了目的等。科层制原有的理性、秩序、稳定、连续等优势一点点被吞噬。其次，政府作为唯一的治理主体也受到了挑战。政府全知全能的无限理性在理论上受到了广泛的质疑，而公共治理实践也无情地颠覆了政府的无限理性假设。例如，政府不能掌握社会所有的资源，面对日益增多的公共事务治理任务，因为缺乏足够的资源而导致公共政策失败的现象时有发生。部分政府及其工作人员追逐私利、大肆寻租的行为更是对公共治理造成极其负面的影响等。最后，政府的行政命令式治理方式也经常碰壁。随着民主化进程的加速推进，公民的权利意识越来越强，公民社会力量逐渐壮大，政府依靠行政命令的方式治理公共事务越来越行不通，遇到越来越多的障碍，治理的效果乏善可陈。

在科层制政府面临严峻挑战的时候，人们开始思考其他的方法来治理公共事务。以布坎南等为代表的公共选择理论学派以经济学的理论和方法对政府失败现象进行了深刻剖析，并开出了用市场力量来挽救政府失败的药方，市场型政府由此兴起。亚当·斯密在《国富论》中指出，在人们追求私利的过程中会自动实现公共利益。换句话说，市场机制在满足个体利益最大化的同时会促进社会的发展，在有效配置私人资源的同时会促进公共资源的优化配置。市场这只无形的手成为公共治理的重要力量。实践也在某种程度上证明了市场机制在公共事务治理的某些方面具有一定的优势。但是，人们在看到市场型政府治理模式的优势时忽略了其存在的诸多内在缺陷与不足。第一，市场机制供给公共物品不力。由于公共物品具有非竞争性、非排他性的属性，其产权界定比较难。这就难以让价格机制在公共物品的提供中发挥作用，影响了市场主体供给公共物品的动力和积极性。第二，市场机制存在外部性。外部性是指一个主体对另一个主体产生积极（外部经济）或消极（外部不经济）的影响，但这种影响又不能依靠市场调节，即外部经济的行为不能得到激励，而外部不经济的行为也不能得到相应的遏制。第三，市场机制容易产生垄断。在市场竞争的催化下，就会出现“强者越强、弱者越弱”的马太效应，促使一部分实力较强的市场主体逐渐占据市场的大部分份额，产生垄断现象。第四，市场主体的信息不对称。由于市场主体的分化性与独立性，市场主体所拥有的信息是不对称的，市场主体因无法掌握市场整体的信息状况而分别独立行事。这种经营的盲目性与局部性将造成社会生产的无序状态，对社会整体运行造成极大的冲击。市场机制这些缺陷与不足，使人们意识到市场型政府也存在失败的可能。

在科层制政府与市场型政府都处于失灵的两难困境中，必须更新观念、大胆创新，走出一条治理的新路子来。皮埃尔等指出，“当前的较为普遍的看法是，国家作为社会行为者之一，仍然保留着某些唯一的权力，诸如行政权和司法权及推行公共政策的权力。但同时，国家对其他社会行为者的依赖性正在增长，这是因为国家在公共服务中面临资源的缺乏，或正面临着不断增长的无法管制的环境”[3]（P45）。库依曼更加明确地指出，“回应多样的、动态的和复杂的社会问题需要一种新的模式，它应该包括以前没有包括的伙伴，不仅关注市场，也要关注公民社会，以及各种各样的管理伙伴。因为政府并不是解决社会问题的唯一行为者，除了传统的方法外，需要新的治理方式解决这些问题”[4]（P3）。政府治理不能局限于要么找政府、要么找市场的传统思维方式，而要在市场和政府之外寻找第三条道路。合作型政府作为一种新型的治理模式就此登上历史舞台。所谓合作型政府，指的是政府致力于通过与非政府主体（社会组织、企业、公民等）合作，共同治理公共事务以实现公共利益的治理形态。合作型政府把政府之外的社会组织、企业、公民以及各种关系网络都纳入治理的框架内，从治理主体之间关系与结构的新视角去诠释治理行为，把治理理解为多元治理主体之间复杂互动的博弈过程。这就跳出了传统政府与市场、政府与社会、公共与私人等两分法的思维方式，聚焦于充分调动社会资源共同治理公共事务，从社会力量中找到解决公共问题的方法。质言之，合作型政府打破了“基于市场发展逻辑和公共行政的传统理论”[5]（P445）之间权威性的分界线，为解决公共问题、实现公共利益提供了第三条道路，从而开辟了政府治道变革的新路径。endprint

二、合作型政府的价值意蕴：彰显现代公共治理品质

作为回应新时代公共事务治理需求的新治理思维和治理模式，合作型政府反映了政府治理价值的新转向，彰显了政府由“主体中心主义、权力中心主义”转化为“客体中心主义、服务中心主义”的现代公共治理品质。合作型政府对公共治理性质的思考方向与解释方式对实现公共事务的良善治理具有明显的创新性。

（一）合作型政府是政府与社会互动共治的有机结合

按照传统观点，政府与社会是一个对立体，存在着此消彼长的矛盾态。政府强，则社会弱；社会强，则政府势必弱，二者是零和博弈。合作型政府倡导政府与社会进行合作治理，其实质就是希望构建政府与社会的一种新颖关系，寻找到两者的最佳状态。Kooiman把政府与民间社会互动的治理形式称之为合作治理（Cogovernance），并认为合作治理与科层治理、自我治理构成了当代社会的三大治理模式[4]（P79）。张康之则根据他对我国治理实践的理解，把社会治理模式分为三种类型：参与治理、社会自治和合作治理[6]。参与治理是指公民在政府公共权力处于支配地位的情况下参与公共事务治理。这种治理形式尽管在形式上和姿态上鼓励公民参与，但实践中公民参与往往流于形式。政府与公民之间不对等的权力关系导致公民在公共事务治理中处于弱者的地位，形成一种“中心—边缘”的结构。当然，参与治理在一定程度上还是具有积极意义的。社会自治是公民或社会组织基于对自我的肯定而不依赖外在力量去治理公共事务的一种治理形式。这种治理形式强调任何主体都不受外部力量的干扰和操纵，自己是最佳的利益判断者和决策者。合作治理则是政府与非政府主体在平等的关系下通过对话协商共同治理公共事务的一种形式，真正实现了政府与非政府主体的平等地位，打破了公共权力的“中心—边缘”结构。如果说，参与治理是目前公共管理实践的常态，社会自治是值得赞扬的，那么，合作治理则是治理的最高境界，代表着公共治理的未来发展方向。可见，合作型政府为政府与社会这对看似矛盾的对立体找到了均衡点，二者相互促进、协作互补、共生共强、正向激励，形成治理的良性循环系统。

（二）合作型政府是政府有限性与有效性的内在统一

合作型政府既是提升政府治理能力的新要求，也是对政府职能的一种全新定位。它表明在公共治理中，政府要做一个有限且有效的政府。有限是指政府职能要有限度，有效是指政府产出的高质量（即管理有效）。政府的有限性与有效性是一个硬币的两面，只有一个有限的政府才会有效，而一个有效的政府也必然是一个职能有限的政府。二者是辩证统一的关系。尽管合作型政府凸显政府在公共事务治理中的特殊地位和关键角色，但这并不意味着政府在合作治理中的职能没有边界，可以做一个全能型政府。事实上，合作型政府概念的提出恰恰就是要求政府在公共事务治理中扮演恰当的角色、履行合适的职责，要从传统的统治者转变成一个合作者，要在建立治理的大方向和行为准则上担当重任，以更好地促进治理的运转并为治理绩效负责。政府只是要充分利用其公共权力、公共资源的特殊优势来做非政府主体所不能做的事。在公共治理中也只是发挥出政府相对于非政府主体的比较优势而已。政府的这种角色转变要求政府在合作治理中不能越位、错位，要做一个公共治理的推动者，而不是统治者、管制者。当政府职能有了恰当的定位后，一个有限的政府才拥有足够的能量来推动公共治理的健康发展。政府的特殊优势才能真正在治理网络中充分发挥出来，政府才能成为撬动治理的着力点。

（三）合作型政府是系统治理与发挥治理比较优势的重要途径

公共事务的种类繁杂、属性多样以及相互渗透性、关联性，决定着任何单一治理形式都没有足够的资源和能力解决公共问题。合作型政府倡导政府、企业、社会组织与公民平等参与公共治理，充分发挥科层机制、市场机制、自治机制等多样化制度性力量的比较优势。“政府在政策管理、规章制度、保障平等、防止歧视或剥削、保障服务的连续性和稳定性以保持全社会的凝聚力等方面更胜一筹；企业界在创新、推广成功经验、适应迅速的变化，抛弃不成功的和过时的活动，完成复杂和技术性任务方面往往更胜一筹；而第三部门（社会组织）则在完成微利或无利可图的任务，需要同情心和对个人关心和尊重的任务，需要顾客或当事人方面具有广泛信任的任务，需要亲自动手和直接关心的任务以及牵涉到贯彻道德准则和个人行为职责的任务方面倾向于更胜一筹。”[7]（P23）合作型政府则立足于发挥政府在构建合作网络的关键作用，通过建立互信、配置资源、互通有无、彼此补足，在发挥各个治理主体核心优势的基础上，形成优势互补、相互增强的治理机制，从而迸发出核聚变式的巨大治理能量。

三、合作型政府的构建重点：形塑整体性治理能力框架

作为一种政府与社会新颖状态的治理模式，合作型政府其实质在于提升政府治理能力。构建理想的合作型政府，就必须在深刻解析合作型政府内涵意蕴的基础上，构建起整体性治理能力框架。

（一）培育合作伙伴

培育合作伙伴是构建合作型政府的前提性能力。没有成熟的合作伙伴，政府就没有合作的对象，自然就无从谈起合作治理的能力。在公共事务治理中，除了政府，企业、社会组织甚至公民等都可以成为治理的主体。公共事务的公共物品特性表明，除了极少数的纯公共物品适合政府直接生产外，绝大多数的准公共物品是可以由多元主体提供的。当公共事务治理的大门敞开给社会多元主体时，并不意味着已经有足够成熟的非政府主体能够胜任公共事务治理的要求。在公共事务治理中，如果没有强大的民间社会，如果没有成熟的企业、社会组织等非政府主体，会造成政府在合作中处于绝对主导地位而使合作走向令人担心的境地。由于没有成熟的企业、社会组织等非政府主体的制约和监督，政府权力就容易被滥用。另外，缺乏民间社会的支撑，也会使合作缺乏持续的动力来源和社会基础，合作也就往往流于形式，而不会成为政府治理的常态，公共事务治理的良好绩效也不会得以保证。可见，成熟的企业、社会组织等非政府主体是公共事务合作取得成功的基础。从宏观层面上讲，企业、社会组织等非政府主体的发展都需要政府的培育。甚至可以说，政府的培育是企业、社会组织发展不可或缺的关键性要素。各国社会发展的进程表明，无论是崇尚市场价值的政府，还是偏爱干预社会的政府，都对社会产生着深远的影响，只是由于价值取向的不同，政府发挥作用的方式和运作的机制有所不同而已。政府与社会治理格局的变迁则依赖于政府执政理念的改变。在一些发达国家，市场经济内生动力比较强大，企业、社会组织等非政府主体看似是自我生长、自我发育的结果，与政府关系不大，但实际恰恰相反，发达国家的成熟与发展也是在政府保驾护航下才可能发生的，这些国家的政府尽管职能有限，但却把重点放在为社会发展提供完善的法制、制度条件，营造一个良好的环境。在中国，政府对社会的影响则是直接而强大的。曾经的全能型政府直接压缩了社会生成的制度空间，而当代兴起的服务型政府为社会力量的壮大创造了历史机遇。endprint

（二）运营合作关系

运营合作关系是构建合作型政府的操作性能力。合作型政府治理就是要构建一个由多元主体型构成的治理网络体系。合作型政府要求发挥政府的独特优势，有效地运营治理网络体系。作为当然的治理主体，政府是公共事务治理的责任承担者。公共事务因其公共性、非营利性等特点，企业、社会组织等非政府主体并不都像政府那样对公共事务治理情有独钟。尽管从理论上讲社会组织因其公益性、志愿性、独立性等特点是公共事务治理的重要主体，而且社会组织在分担公共责任、配置社会资源、促进民主发育、净化社会风气等方面具有一定的比较优势。但是在实践中，社会组织仍然存在很多瑕疵，诸如出现“德行完美的神话”、“志愿主义的神话”等不符合人们期望的现象，社会组织也可能成为追逐私利的组织，也可能出现道德危机等现象。这对社会组织参与公共事务治理，成为公共治理的合作伙伴都产生着消极的影响。而对于企业，因其理论上的营利性而被贴上了追逐私利的标签。不可否认一些企业在承担社会责任、参与公共事务治理方面也表现得非常积极，但企业的营利性是公共事务治理必须面对的客观现实。正是这种多元主体的异质性使得公共事务合作治理面临着诸多挑战，而作为公共利益的代表者、公共权力的行使者以及公共责任的承担者，政府必须克服这些困难。政府不仅要在战略上做出正确的合作决策，选择合适的合作伙伴，而且要处理好与合作伙伴的关系。政府既要根据合作伙伴的具体情况，采取不同的激励方式来激发合作伙伴的合作热情，也要及时与合作伙伴进行沟通、消除误会、排除障碍、解决冲突，以便形成良好的合作关系。政府还要对合作的绩效进行评价，以便总结经验和教训，为以后的合作提供参考。政府在运营合作伙伴关系时昭示着政府的治理转型，即要从原来高高在上的统治者、管制者变成一个平等的合作者，协调、沟通、激励、服务，对话取代了命令、强制。

（三）供给合作资源

供给合作资源是构建合作型政府的保障性能力。资源是个含义丰富的词汇。经济学把资源当作是投入生产活动的生产要素的总和。政治学则认为，资源既包括政治体系运转所需的物质性资源，也包括权力、合法性等权威性资源。资源稀缺性是经济学一个重要假设。同样，在构建合作型政府过程中，资源的供给能力就显得非常重要。没有足够的资源供给，政府就很难推动公共事务合作治理的运行。第一，经费与物质资源是公共事务合作治理的基础，政府如果不提供适当的资金和物质，合作治理就很难启动。尽管合作治理提倡非政府主体的资金筹集作用，但很多时候，政府提供的资金作为种子基金或作为合作伙伴参与治理的适当回报都发挥着重要的作用。第二，信息资源也是公共事务合作治理有效运行的重要前提条件，如果缺乏及时、客观、准确的信息，政府不仅很难做出科学的合作决策和选择恰当的合作伙伴，也不能掌握合作的动态，发现合作存在的问题，对合作治理进行有效的监控，这必然制约了处理合作关系的能力。第三，作为一种政治资源，权威资源也是公共事务合作治理中不可或缺的资源。按照西蒙等人的观点，权威是一个管理对象对管理主体的认同和接受的概念范畴。一个有权威的政府自然能让社会更加接受政府的政策和认可政府的行为。权威意味着非政府主体对政府的信任。这种信任不仅会激发非政府主体积极参与公共事务治理，形成合作网络，而且也在合作时对政府的行为有更高的接受度，以保证合作的顺利进行。

四、合作型政府的未来展望：理性反思与趋势预测

合作型政府的出现让人们在见识政府失败与市场失灵后对公共事务治理仍然存在美好的憧憬。但是，作为一种新型治理模式，合作型政府在得到广泛青睐的光环背后也面临着诸多问题与挑战。第一，合作行为难调和。按照经济学的观点，社会各个主体都具有经济人的特性。在合作治理中，多元主体如果按照理性经济人的原则进行集体行动，在合作中就会各自追逐私利而导致公共利益受损，出现“公地悲剧”和“集体行动逻辑”的现象就在所难免。在无法共赢的情况下，私利的存在使得各方的矛盾和冲突更加难以调和，合作行动难以达成，合作目标也就无法实现。第二，治理责任难确定。由于合作治理并没对合作主体之间的责任与义务进行明确的界定，这为合作治理的责任归属埋下了隐患。由此，合作治理在扩大治理主体的同时也模糊了各方的职能边界与责任归属。这种公私界限的模糊以及由此带来的责任认定的困难，为合作治理主体相互推诿、转嫁责任提供了可能。第三，合法性资源易流失。由于合作型政府倡导公共事务治理主体的多元化，政府不再是公共事务治理的唯一主体。有的社会公众会认为，公共事务应该只由政府负责进行治理，让其他主体来治理公共事务是政府转移责任的表现，是政府的失职，这导致他们怀疑和批评政府，政府的合法性资源由此而流失。而有的社会公众会认为，既然是社会多元主体治理公共事务，那么政府就不再是他们所依赖的唯一力量。社会公众会转移对政治系统的投入，而把忠诚、信任等投入到其他治理主体身上，这也造成了政府合法性资源的损失。这些问题考验着政府的治理智慧，需要政府开发出有别于传统独自治理公共事务的一套方法和策略加以应对。

尽管合作型政府不是万能的，但是在公共事务治理任务日益复杂繁重的情景下，随着公民权利意识的增强、企业力量的壮大、社会组织的崛起，非政府治理主体作为一支重要力量登上了公共治理舞台，扮演着重要角色。这种新兴力量的崛起也促使政府开始思考公共治理结构的转型问题。事实上，国家与社会的许多组织已形成绵密互动、相互依赖的治理网络，政府治理日渐依赖于层级控制体系之外参与者的联合资源与相互协作[8]（P3549）。罗伯特·达尔认为，政治公共权力的边界取决于政治资源的配给方式。当政府不能再轻易地独自享有政治资源的时候，政治资源就向社会扩散。公共治理由封闭走向开放、由一元走向多元的趋势就不可阻挡了。在合作型政府治理中，“在行为者之间，控制与被控制的关系被打破，从单一向度的自上而下的管治，转向平等互动、彼此合作、相互协商的多元关系。在这种结构中，更多的参与者不是被迫的，而是主动的；不是命令式的，而是协商的；不是孤立的，而是合作的；不是被阻止的，而是被鼓励的”[9]。合作型政府不但综合考虑了政府层面和非政府层面的社会治理力量，符合当前公共治理实践现状，对政府治理环境变迁与发展态势具有很强的解释力，而且为社会众多治理主体参与公共治理并发挥各自比较优势提供了可操作性的理论形态和实践模式，对回应公民公共需求、解决公共问题具有相当强的功用。可见，作为一种新型治理模式，合作型政府因其内在治理价值的系统性、综合性、有效性和前瞻性，顺应了公共治理的发展要求，符合治道变革的潮流，必将成为21世纪政府治理发展的新趋势。

参考文献：

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[6]张康之.论参与治理、社会自治和合作治理[J].行政论坛，2008，（6）.

[7][美]戴维·奥斯本·盖布勒.改革政府——企业精神如何改革着公共部门[M] .上海：上海译文出版社，1996.

[8]Kooiman.Modern Governance： New GovernmentSociety Interaction[M].Sage，1993.

[9]刘智勇.柔性组织网络建构：基于政府、企业、NPO、市民之间参与与合作的公共服务供给机制创新研究[J].公共管理研究，2008，（2）.

责任编辑：陈文杰endprint