杨志超

(山东大学法学院，山东 济南 250100)

·中国特色慈善制度构建中的若干法律问题(学术主持人:肖金明)·

美英慈善组织财务报告法律制度比较研究

杨志超

(山东大学法学院，山东 济南 250100)

主持人语:我国慈善事业尚处于初步发展阶段，不断进展的民生社会建设和社会管理创新为慈善事业发展提供了契机，也对慈善组织及其活动的规范化提出了更高的要求。2013年，慈善事业法被列入十二届全国人大常委会立法规划，作为第一类项目由全国人大内务司法委员会牵头起草，目前立法起草工作正在进行中。慈善立法的重点难点问题涉及慈善法的基本观念、慈善法的基本原则、慈善法的基本制度等。慈善事业既是社会道德事业，又是社会公益事业;发展慈善事业既需要完善发展慈善制度，亦需要创新弘扬慈善文化;政府既要促进慈善事业发展，又要监管慈善组织活动;慈善立法既要确立平等、自愿、无偿、透明等重要原则，又要创制从组织成立、内部治理、募捐活动、财产使用与管理、政府促进与监管、信息公开、法律责任等一系列制度;慈善制度建设既要借鉴慈善事业发达国家的经验，又要立足于中国传统和地方创新。伴随着慈善立法进程，联系立法实际需要加强理论研究，对保证慈善立法质量、建设中国特色慈善制度无疑具有重大现实意义。本期发表的这四篇文章，涉及慈善组织认定制度、慈善组织利益输送交易的法律规制、慈善法治构建中的最佳行政、美英慈善组织财务报告法律制度等慈善立法的一些重大理论和实践问题，是针对当前我国慈善立法重点难点问题的部分回应。

完善的财务报告制度能够提高慈善组织公信力并实现其慈善目的，保证社会经济健康运行。美英两国通过设定慈善组织财务报告的法定准则、规范财务报告的内容和审计制度、公开慈善组织财务信息接受公众监督，保证了慈善事业健康顺利发展。通过两国的比较研究，启示我国应当规范慈善组织财务会计制度、完善治理结构和监督机制，应当统一慈善组织财务报告模式、设置灵活的报告规则，应当实行慈善组织财务报告强制公开、构建信息统一公开发布平台，应当推进慈善组织财务报告第三方评估机制建设，构建慈善法治“新常态”。

慈善组织;财务报告;信息公开

一、慈善组织财务报告法律制度的价值

建立一个能够培育和提升人类天性中仁慈和无私本能的法律制度是支持慈善事业发展的最好方法，慈善组织财务报告制度在其中扮演着重要的角色，是慈善组织形成健全支持体系不可缺少的内容。

(一)慈善组织财务报告法律制度是慈善组织公信力的保证

财务公信力是慈善组织公信力建设的核心环节，包括科学的项目规划与论证、规范的财务管理制度和及时准确的财务报告等。其中，高质量的财务报告是监管慈善组织的重要依据，对于减少慈善欺诈行为和提升管理水平有着重要的意义。规范的财务准则和良好的监管法制能够保证慈善组织财务信息的真实性，能够强制慈善组织提供清晰、易于理解且具有可比性的财务报告，能够引导慈善捐款流向并提高慈善捐款的利用效率。①Van Staden，C．and J．Heslop．Implications of applying a private sector based reporting model to not-for-profit entities:the treatment of charitable distributions by charities in New Zealand．Australian Accounting Review，Vol．19，No．1(2009)．慈善组织提供财务报告尽管主要是履行对拥有权力的监管者和享有权利的捐赠者的义务，但同时也是对受益人和社会公众的负责，毕竟这代表了一种正确的声音。②Alpa Dhanani．Accountability of UK charities．Public Money＆Management．Vol．29，Issue 3(2009)．规范的财务报告和较高的运行效率能够提升捐赠者的信心，获得他们持续的支持，也使慈善组织在同行竞争中获得明显的优势，向受益者和公众证明其合法性和专业性，形成良好的信誉和更大的社会影响力，从而更好地实现其社会目标。

(二)慈善组织财务报告法律制度是慈善目的实现的保证

慈善组织获得的捐赠属于社会财产，所获得的政府项目以及享受的免税优惠通常被认为是政府给予的补贴。慈善组织实现其公益目的和公共职能的基础在于其拥有的财产，该财产从来源和最终去向上看，应属于公共财产。③李芳:《慈善组织信息公开的法律基础》，《东方论坛》2009年第6期。慈善组织属于典型的非营利组织，是以扶危济困、为他人和社会提供帮助为目的，所接受的社会捐赠或政府项目应用于帮扶受助对象，而不应为捐赠的组织或个人谋利益。慈善活动的对象应是社会上需要帮助的群体，或者说慈善是为公众福利而开展的事业。慈善组织的管理者作为公共财产的受托人，应将财务资源按照指定的用途使用且有责任向社会公众汇报财产的经营管理情况，并由独立的会计师或审计师对慈善组织的财务报告进行审计以保证财务报告的公允性。规范的会计准则和良好的财务监督制度能够使更多的资源用于社会福利事业，更好地实现慈善目的。

(三)慈善组织财务报告法律制度是社会经济健康运行的保证

与营利性企业受到严格的监管并需要提供符合国际会计准则的财务报告不同，早期英美等发达工业国家对慈善组织实行底限(m inimum)的监管策略，适用“不发达(under-developed)”的财务报告标准。④Carolyn J．Cordery and Rachel F．Baskerville．Charity financial reporting regulation:a comparative study of the UK and New Zealand．Accounting History．Vol．12，No．1(2007)．但随着当代经济的发展，非营利性组织经济贡献的比例日益增加⑤Hyndman，N．Governance and charities:an exploration of key themes and the development of a research agenda．Financial Accounting＆Management，Vol．25(2009)．，由于其财务状况是否健康对于经济稳定和有序发展有着重要的影响，政府对慈善组织的监管标准大大提高。目前，英国大约有十六万个慈善组织，年收入超过五百亿英镑;美国大约有一百五十万个慈善组织，年收入达到三千亿美元。据统计，发达国家慈善组织年收入占国内生产总值的7%左右。⑥张罗俊:《我国慈善组织财务信息披露问题研究》，《时代金融》2014年第4期。另外，英美国家的慈善组织能够以多种形式获得政府补贴，是公共资金重点资助的领域，这也要求慈善组织必须保持较高的透明度，以保证公共资金得到合理和高效的利用。

二、美英慈善组织财务报告的法定准则

美英两国都有着良好的慈善传统和严格的监管体系。美国实行以税务部门为主导的监管体制，其国内税务局(Internal Revenue Service，IRS)承担慈善组织法定免税待遇的审查和监督责任，也是美国慈善组织财务报告事项的主管机构。英国实行以专门慈善管理机构为主导的监管体制，总监管机构是慈善委员会，承担慈善组织的法定登记和监管职责，其发布的会计准则是慈善组织财务报告的主要依据。

美国IRS所提供的990样表(Form 990)是慈善组织财务报告的主要形式，主要包括管理人员信息、捐款人信息和收支情况等。根据1988年美国联邦税法，享受联邦免税501(C)(3)条款的慈善组织应每年向IRS提交990样表，以备公众查询。IRS每年出台新的《免税组织990样表指令》(Instructions for Form 990)，与时俱进地规范慈善组织信息公开的内容，设定财务报告的标准。财务会计准则委员会(Financial Accounting Standard Aboard，FASB)是美国独立的财务会计准则制定机构，其制定的会计准则适用于营利组织和非营利组织。自1990年该组织发布第一份适用于非营利组织文件——《公开草案》(Exposure Draft)以来，一直努力推动慈善组织财务会计制度的建设工作。FASB制定的《117号非营利组织财务声明规定》要求慈善组织必须制作包含收支情况和现金资产的财务声明书。由于监管权力集中于IRS，FASB的规定缺乏强制执行的效力，但对于IRS规范慈善组织财务报告制度有着重要的参考价值。①IRS(2007)Form 990 Redesign for Tax Year 2008 Background．Paper．December 20．Available at http://www．irs．gov/pub/irs-tege/background_paper_form__990__redesign．pdf．另外，美国各州也有强制慈善组织财务报告的规定，如纽约州《地产、能源与信托法律》第八章规定在本州注册或开展慈善活动以及从本州居民、企业或政府内有慈善收入的慈善组织均应并根据CHAR500指令(Instructions for CHAR500)向纽约州检察长慈善事业局(the Charities Bureau of the New York State Attorney General)提交CHAR500样表进行财务报告，以加强对慈善组织的财务监督。②Weil Gotshal＆Manges．Annual reporting requirements and public information regarding non-for-profit organization．The guide to non-forprofit governance(2012)．

尽管自1601年《慈善法》颁布后英国慈善组织监管的历史已有四百余年，但要求慈善组织提供财务报告的法律规定历史仅有五十余年。③Cordery C J，Baskerville-Morley R F．Charity financial reporting regulation:a comparison of the United Kingdom and her former colony，New Zealand．(2005)．英国1960年通过的2425号慈善会计规则明确了慈善组织的财务报告法律义务。该规则的内容非常有限，主要规定慈善组织必须制作财务账册、提供收支记录以及资产负债表、财务资料至少保留七年等，尽管没有设定接受审计、保证真实性和信息公开等法律义务，但该项规则开创了当代世界各国慈善组织财务报告法律的先河。目前，英国慈善组织财务会计准则称为“推荐实务公告”(Statement of Recommended Practice，SORP)，由英国会计准则委员会(Accounting Standard Aboard，ASB)于1982年制定并于1988年正式发布，但由于该版本几乎照搬了企业的会计准则，未能发挥良好效果。1990年后，慈善委员会下属的推荐实务公告委员会代替了英国ASB承担编写发布推荐实务公告的职能，先后制定SORP1995、SORP2000、SORP2005等版本。但事实上，SORP的制定离不开慈善委员会与ASB的合作，也离不开与英国税收与关税署等管理部门的合作。由于慈善委员会拥有监管慈善组织的权力，推荐实务公告获得了法理和监管机构的支持。④Irvine H，Ryan C，McGregor-Lowndes M．An International Comparison of Not-For-Profit Accounting Regulation//Proceedings of the 6th Asia -Pacific Interdisciplinary Research in Accounting(APIRA)Conference．(2010)．SORP设置了严格的会计规范，不仅能够保证会计报告符合法律要求，还能使阅览者易于把握慈善组织的实质状况，有利于减轻慈善组织作为受托人的公共责任和管理责任。⑤Debra Morris．New Charity Regulation Proposals for England and Wales:Overdue or Overdone?．Chicago-kent Law Review．Vol．80(2005)．根据SORP2005，年收入超过25万英镑的慈善组织必须依据SORP编写和公开财务报告。对于这些慈善组织而言，遵守SORP已不再只是“建议”而是一项“法定义务”。⑥王瑶:《英国慈善组织会计规范的演进特征及对我国的启示》，《财务与会计》2012年第2期。英国SORP规定的慈善组织财务报告具体要求是慈善组织合法存续必须遵守的准则。⑦Irvine，Henlen．Accounting regulation for charities:international response to IFRS adoption．Pacific Accounting Review．Vol．25，No．2(2013)．

三、美英慈善组织财务报告的法定内容与审计监督

美英两国的慈善组织历史发展、监管机构以及财务会计准则存在差异，这决定了财务报告的法定内容存在一定区别。慈善组织财务报告的内容主要取决于财务报告的对象，主要包括两类:管理者和捐赠者。⑧Hyndman，N．Charity Accounting:An Empirical Study of the Information Needs of Contributors to UK Fund Raising Charities．Financial Accountability＆Management．Vol．6，No．4(1990)．美国990样表设计初衷尽管是用于慈善组织向税务部门申报免税的文件，但基于财务信息披露和公众监督的目的，既有简单易懂的数据信息，也有专业的财务报表。英国慈善委员会认为报告目的是向利益相关者(主要是捐赠者)提供可比较且易于理解的财务数据信息以满足法律的规定，因而要求报告内容具体和充分，同时兼顾了管理者和捐赠者的需要。⑨Keith Hooper．Financial reporting by New Zealand Charities:Finding a Way Forward．Managerial Auditing Journal．Vol．23．No．1(2008)．

美国法律根据慈善组织年收入额和组织类型确定不同的报告标准。年收入50000美元以下的慈善组织只需填报包含最基本信息的990-N样表。年收入50000美元以上200000美元以下或者总资产少于500000美元的慈善组织需填报内容较为详细的990-EZ样表。除宗教组织外，凡是年收入超过200000美元及总资产超过500000美元的慈善组织和所有的基金会均需填报内容最为全面的990样表。根据IRS发布的2013年《免税组织990样表指令》，以990样表为例，慈善组织财务报告的法定内容包括12项核心内容及所附16项明细表，主要目的是增强财务信息的可靠性、有效性和可比性。具体内容如下:

1摘要简介年度内组织活动、收支情况以及资产负债情况2签名档负责人员签字、报税人员签字3项目服务完成介绍组织目标以及年度内具体活动的收支情况4明细表清单声明关于是否提供明细表清单的问卷调查，确认其已提交清单5向IRS申报纳税声明关于是否完成纳税申报的问卷调查，确认其已向IRS 完成申报6治理结构与信息公开关于治理结构与信息公开的问卷调查，确认其治理结构和信息公开符合法定要求7对管理人员等的赔偿针对慈善组织违规人员所涉及的相关赔偿事宜8收入声明包括捐赠拨款及类似收入、项目服务收入、其他收入事项9职能费用声明为履行职能所产生的各项支出，细化至差旅、保险等具体事项10资产负债表包括资产、负债、净资产或基金余额三个事项11净资产调节表包括当年收支情况及年初年末净资产变化等信息12财务声明与报告包括会计处理方法、会计报告编制、审计事项的问卷调查

2013年指令规定的16项所附明细表是核心内容的编制依据，包括具体的慈善活动、捐赠者(超过5000元以上的捐赠者)、赔偿信息、免税资料、财务报表等。明细表是证明核心内容真实性和准确性的主要资料，尽管普通公众不一定高度关注明细表，但监督机构、专业组织或有监督意愿的捐赠者会仔细审核这些信息，因而也是监督慈善组织的重要依据。美国法律规定所有的审计师要拿出8-10%的时间无偿审计慈善组织的财务报告，这既缓解了慈善组织的财务压力，也保证了财务报告的真实性和准确性。作为美国慈善组织监管机构的IRS，对于监督慈善组织提供的财务报告有一套完整、规范的审计手段，其聘请的审计师会不定期抽查成千上万家慈善机构的财务情况，并根据检查结果评估慈善组织的财务报告与运营是否违规。美国每年都会有慈善机构被勒令吊销免税地位、缴纳罚款或者税款。

为使公众尤其是捐赠者通过统一、规范的慈善组织财务报告比较慈善组织运营活动和绩效，英国SORP2005详细规定了慈善组织年报应当报告的内容:①Travaglini，C．Financial reporting in European NPOs:Is now the time for a common framework?International Journal of Not-for-Profit Law．Vol．11，No．1(2008)．

1引言、管理信息与受托人明示该组织的非营利性、主管人员、审计人员2组织结构、管理形式内部结构、法律形式、管理机构与规则3目标和活动应突出组织活动目标、作用和实现方式4成果与绩效通过绩效目标和部门比较，突出该组织价值和重要性本部分内容应包括资金募集活动与结果5财务简报组织财务和资金状况，说明前期变化及其原因6未来活动计划来年活动目标和计划7财务活动报表支出情况8资产负债表资产和负债，包括无形资产9现金流量表系第7项财务活动报表的补充，包括现金活动、收支情况10财务报表附注所采用的会计标准与相关说明

就慈善组织提供的财务报告，英国法律主要根据其年收入数量分别确定审计要求。对于年收入小于10000英镑的慈善组织，财务报告无需接受审计，由受托人核准即可。对于10000至250000英镑的慈善组织，可由慈善组织指定的审查人员(exam iner)独立进行审定。对于250000至500000英镑的慈善组织，应由合格的专业审查人员(a professionally qualified exam iner)独立进行审定。对于500000英镑以上的慈善组织，应由注册审计人员(a registered auditor)进行审计核准。另外，对于年收入在250000至500000英镑之间，但总资产超过3260000英镑的慈善组织，也应由注册审计人员进行审计核准。财务报告审计是良好的外部控制手段，能够对慈善组织起到有效的监督作用。

四、慈善组织财务报告公开法律制度

财务报告的公开能够实现慈善组织高度透明化，能使运行高效、信息公开充分的慈善组织受到捐赠者的青睐，获得更多的社会捐款和认可，因而对慈善组织起到了正向的激励作用。在竞争的环境下，公开能够促进慈善组织提高运营效率，从而更好满足社会的慈善需要。

美国慈善组织财务报告信息实行统一公开，非营利组织指南星(GuideStar US)网站发挥着主要的作用。该网站成立于1994年，负责发布国内近200万家慈善组织的财务报告。其所发布的财务报告来源于两个方面:IRS资料和慈善组织自愿提供。前者是慈善组织向IRS申报的990样表，包含着慈善组织的量化收支数据。事实证明，990样表是有效评估和监督慈善组织财务状况的工具，2006年美国税收减免委员会还专门修订运用了近半个世纪的990样表格式，目的在于修正其数据过多、专业性过强和格式模糊的缺陷，从而更容易为大众掌握慈善组织财务信息。①Robert A．Britton．Making Disclosure Regulation Work in the Nonprofit Sector．University of Illinois Law Review．(2008)．后者允许慈善组织基于其目标实现和影响力等目的进一步定性完善。②Debra Morris．New Charity Regulation Proposals for England and Wales:Overdue or Overdone?．Chicago-kent Law Review．Vol．80(2005)．指南星网站查询免费，得到捐赠者、受托人管理人委员会、企业投资者、议会议员以及研究者等在内社会公众的广泛认可。除政府出资设立的网站外，还有许多非营利组织网站也积极参与监督慈善组织财务的工作。美国慈善协会根据慈善组织财务状况每年进行评级认定并在其网站进行公布，商业改进局(the Better Business Bureau)网站的“智捐联盟”(W ise Giving Alliance)以慈善组织财务报告为依据向捐赠者提供咨询服务，慈善导航网站(Charity Navigator)可以查阅美国所有慈善组织过去一年的财务状况和过去五年的财务报表。在联邦、州政府机构和社会组织的共同努力下，美国慈善组织财务状况保持着较高的透明度。③刘亚莉:《英国慈善组织财务信息披露制度的启示》，《中国注册会计师》2012年第5期。

在英国，年收入10000英镑以上的慈善组织的详细财务资料应提交慈善委员会进行信息披露，低于10000英镑的慈善组织只需提交包括基本财务信息的年收益表(annual return report)即达到要求。英国政府还为慈善组织财务报告提供了公开的平台。借鉴美国指南星网站慈善组织信息发布的成功经验，在英国慈善委员会和内政部社会理事会的共同支持下，用时3年耗资290万英镑的英国指南星网站(GuideStar UK)在2003年3月成立。该机构由政府出资成立但独立于政府，其本身性质也是慈善组织。它能够提供注册于英格兰和威尔士地区慈善组织的相关信息，以慈善组织提交给慈善委员会的年报为核心内容，具体包括报告慈善目标、慈善活动、组织结构以及年度会计报告等，方便公众免费查阅，这项工作不仅提高了信息公布的质量和效率，更有力地提升了慈善组织的透明度和可问责性。

五、慈善组织财务报告法律制度的启示

(一)规范慈善组织财务会计制度，完善治理结构和监督机制

由于我国欠缺统一的慈善组织登记管理体制，现存的慈善组织类型多样，基于其性质所采取的财务会计制度也有较大差别。公立慈善组织适用《事业单位会计制度》，具备法人资格的民间慈善组织适用《民间非营利组织会计制度》，不具备法人资格但目前不断发展壮大的民间非营利组织多适用《企业会计制度》。不同类型组织会计核算依据不同致使会计报告缺乏可比性，而不具备法人资格的民间非营利组织会计制度更加缺乏规范性，甚至连正式的会计记录都不具备。④李静:《我国非营利组织会计信息披露现状解读》，《现代财经》2006年第2期。应当借鉴美英国家经验，采用国际社会慈善组织管理的通行做法，以建立统一的慈善组织登记制度为前提，放宽慈善组织的准入门槛，根据慈善组织的规模或收入数量而非其公立或民间性质适用统一规范的非营利组织财务会计制度，实现会计核算基础的一致，增强慈善组织财务报告的可靠性和可比性。我国应当加快《慈善法》等慈善事业根本法的出台，对慈善组织财务监督方式作出明确的规定。高质量的财务报告是联系捐赠者和慈善组织的桥梁，是慈善组织赢得公众信任的有效方式，也是捐赠者实现慈善资源最优配置的有效手段。

就内控机制而言，慈善组织应当加强治理结构建设，大型慈善组织理事会应建立独立的薪酬委员会和审计委员会，聘请独立理事负责组织财务报告编制、信息披露和内部审计，以加强对管理层的考核。就外部环境而言，应根据慈善组织规模和年收入额建立相应的外部审计制度，大型慈善组织必须聘请会计师事务所进行独立的审计。监管部门应当采取定期审查和不定期抽查的方式审计慈善组织财务数据的真实性和公允性，同时评价其大量的非财务数据，保证非财务数据与财务报表信息的一致性。随着慈善事业的进一步发展，可以借鉴美国的慈善组织免费审计制度，以降低慈善组织运营成本并加强监管力度。

(二)统一慈善组织财务报告模式，设置灵活的报告规则

财务报告具有专业性且慈善组织之间存在着行业、性质等具体差异，因而财务报告的形式必然千差万别且难以为公众理解。为增进慈善组织财务报告的易读性和可比性，应统一慈善组织财务报告模式，使其易于为公众把握，更好地实现公众对慈善组织的有效监督。应借鉴美英两国的经验，为慈善组织提供统一的报告模式，要求其填写本年度必要的财务数据，并适当与之前年度的关键财务数据进行对比，以实现对其绩效的考核。慈善组织提交的统一的财务报告应当与资产负债表、现金流量表、财务情况说明书、注册会计师审计报告等财务会计详细资料保持一致。另外，为增强财务信息的可靠性和有效性，财务报告的内容必须细化，如报告中资金或财产的使用应以最终用途为准，应以组织的活动或者完成的项目为报告内容，而非仅限于报告资金拨付地方政府和其他慈善组织等模糊信息。

我国目前慈善组织适用何种会计报告制度与慈善组织规模大小无关，小规模慈善组织承载了过高的财务信息成本。统一报告的模式并非意味着对所有慈善组织提出相同的报告要求，应根据类型、年收入和资产规模实行不同的报告要求，设置灵活机动的报告规则。应当借鉴美英两国的经验，对于规模小、业务简单、较少占用公共资源的小型慈善组织应规定简化的报告模式，以披露基本信息为主。毕竟完整的财务报告制度是一项耗费资金和人力的工作，如果要求所有慈善组织都建立完整的财务报告制度，会增加中小型慈善组织的运营成本，不利于保证慈善目的的最终实现。

(三)实行慈善组织财务报告强制公开，构建信息统一公开发布平台

慈善组织财产的公益性决定了受益人为特定或不特定的社会公众，因而除涉及国家安全、商业秘密、个人隐私外，慈善组织及其募捐、救助、服务社会的信息应当向社会公开。2011年8月国家民政部发布了《公益慈善捐助信息披露指引》向社会征求意见并于当年12月正式发布，这是我国慈善领域第一个信息公开规则，目的是探索构建捐赠信息公开透明的行业准则。但该指引属于自愿公开的指导性意见，不具备强制性。为规范慈善组织经营活动，重塑慈善组织公信力，我国应当通过立法规定慈善组织财务报告强制公开制度。慈善组织除按照监管机构要求的统一财务报告模式提交财务信息外，还应将资产负债表、现金流量表、财务情况说明书、注册会计师审计报告等财务会计详细资料提交监管机关公开，将开展募捐、接受捐赠、提供救助和服务情况等所发生的收支信息向公众披露，接受社会监督，成为“玻璃口袋”。

为保证慈善组织财务信息的可靠性，接受公众监督，慈善组织自身应当置备公告的财务文件供社会公众查阅。但为方便公众查询，接受公众监督，应当建立全国性的统一慈善信息平台。建立统一的慈善组织信息发布平台已成为各国慈善组织管理的趋势。该平台由政府出资设立，但应为相对独立于政府的非营利机构，负责财务信息的发布。监管部门应向该平台提供数据信息，主要是慈善组织按照统一报告模式提供的数据信息，并将慈善组织提供的财务会计详细资料作为附件予以发布，便于公众查询和理解。慈善组织也可向该平台提供数据资料，通过完善本组织的信息提高公众影响力，树立社会公众对慈善组织的信心，吸引更多的社会捐赠。

(四)推进慈善组织财务报告第三方评估机制建设，实现慈善法治“新常态”

第三方评估机制是公共管理领域有效的外部监督制度，有利于实现社会组织内部治理与外部监督的制衡。慈善组织第三方评估机制建立在慈善组织信息公开透明的基础上，除包括注册会计师、审计师对财务报告进行的专业性监督外，还包括慈善协会、行业组织进行的评级或达标认定等行业性评比监督等。我国民政部发布的《中国慈善事业发展指导纲要(2011-2015年)》中首次提出公益慈善组织要引入第三方评估机制。慈善组织财务报告第三方评估机制能够弥补捐赠者财务会计知识不足的缺陷，也能为捐赠者提供明确的指引，使慈善资源得到高效配置。应当改变我国目前普遍存在的第三方评估机构由政府指定、评估费用源自评估对象、评估机构专业能力不足的问题，以完善我国慈善组织财务报告第三方评估机制。真正意义上的第三方评估机制要求评估机构独立运作，独立性是保证评估结果客观公正的前提。“慈善导航网站”在美国有着很高的公信力，一个重要的原因是其不接受任何评估对象及其捐赠者的捐款。慈善事业的发展离不开政府的引导和支持，应减少政府的权力干预，减少行政部门发起或主导的慈善组织评级和认定。高效推进慈善组织财务报告工作还需注重评估人才培养、评估机构完善和评估市场培育，甚至引入国际知名评估机构发挥其“鲶鱼效应”，通过专业性的评估机构甄别有竞争优势的慈善组织，从而推进慈善资源配置的市场化。

第三方评估机制的完善离不开发挥非营利组织的作用，应当加强非营利组织建设，改进社会治理体制，推进社会管理创新。在中国经济和政治呈现“新常态”的同时，我国的慈善法治建设也应当体现“新常态”。为创造慈善法治“新常态”的良好法律环境，要求慈善立法借鉴国外慈善组织财务报告法律制度的先进经验，从而使慈善事业迈上新台阶、实现新跨越。

(责任编辑:周文升)

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1003-4145［2015］03-0051-06

2015-02-05

杨志超，山东大学博士研究生，山东政法学院经济贸易法学院副教授。

本文系山东省“十二五”重点学科经济法学建设项目(356)资助成果。