□文/王莉莉

（辽宁省辽阳市太子河区审计局 辽宁·辽阳）

在实行城市支持农村、工业反哺农业、多予、少取、放活、推进城乡一体化发展的方针背景下，各级财政不断加大三农的支持力度，有效促进了农业增产、农民增收和农村各项事业的快速发展，对国家审计机关涉农审计机构及审计人员提出了更高的要求。所以，探讨财政涉农资金审计这一课题很有必要。

一、财政涉农资金审计的概念

财政涉农资金顾名思义就是国家财政用于涉及农业、农民、农村方面的资金。而财政涉农资金审计是国家审计机关及相关机构依法对财政涉农资金管理、使用的合规性、合法性、效益性进行监督评价的行为。

财政涉农资金的特点决定了审计的难点。一是财政涉农资金内容专业化和多样性的特点。财政涉农资金涉及政府部门有农业、林业、水利、土地、社保、人力资源、住建、交通、教育、金融、农资、粮储等部门，决定了内容多样化和专业性；二是财政涉农资金管理多层次和复杂性的特点。资金来源有中央、省、市、县、乡镇、农业企业、合作组织及农户，决定了资金管理的多层次和复杂性；三是财政涉农资金运用规模差异大和分散性特点。资金有运用在国家及省级的大江大河治理、水库建设项目，还有运用在各乡村基础设施的建设和山水林田路综合开发上。具体使用单位有涉农龙头企业，也有普通农户，还涉及农业种植、征地拆迁、农村公用设施、养老保险、合作医疗等事务，决定了资金应用规模差异大和分散性。由于财政涉农资金的特点决定了审计存在很多难点。例如，农业审计人员少，懂涉农专业知识的审计人员更是少之又少。实难应对涉农资金的“专业化和多样性”；受审计机制和管辖权的局限，实难应对涉农资金的“多层次和复杂性”；受审计成本和手段影响，实难应对涉农资金的“规模差异大和分散性”。

二、财政涉农资金审计的内容

财政涉农资金按不同的分类，有多种分类方法，例如按用途分、按来源分、按使用对象分，等等。本文按财政涉农资金支出渠道流向，把财政涉农资金大致分为“项目建设”、“直接发放到农户”、“间接到农户”三类。在此分类基础上对财政涉农资金审计内容进行叙述。

（一）涉农项目建设资金审计。涉农项目建设资金包括用于农业、林业、水利、扶贫开发等项目资金，对于政府管理部门要审计是否实行国库集中支付制度，是否按工程进度直接支付至供应商或施工单位，是否实行招投标、政府采购、工程监理、报账等管理制度。本文重点对项目实施过程的立项、施工建设、项目验收、项目管护、项目效益五个方面的审计加以较详细阐述。

1、立项审计。将与项目立项有关的资金、资源、技术、信息、市场、财务、经济、社会等各方面的基本数据资料和实际环境完整地汇集、预测，审查立项依据是否充分、实际、科学。

2、项目建设审计。重点是设计变更、隐蔽工程、工程量审计。一是检查设计变更程序是否真实，实物、文字、笔迹、当事人记忆等痕迹来还原并证实设计变更真实存在性、合规性。二是隐蔽工程的审计。所谓隐蔽工程，是指被其他建筑物遮掩的工程，有着被隐蔽后难以复核，容易出现以次充好、偷工减料、虚报高估等现象，因此要加强审计。审计机关相关机构应在隐蔽工程行将隐蔽前介入，如果是事后审计，应该审查监理、审核人员所做的书面纪录内容和相关文字资料、音像资料是否齐全完整，施工单位提交的检验报告上签字是否真实有效。三是工程量审计。审核材料用量和价差以及工程定额的套用。根据施工单位编制工程量计算表，对照图纸尺寸进行计算审核。

3、项目验收审计。一是跟踪项目资金流向。审查项目资金拨付部门是否拨付到位，是否存在截留、挪用、虚报冒领骗取项目资金的问题；二是审计相关财务账，检查发票真伪，有无白条报销现象；三是对照上级下达的项目计划或项目验收报告实地进行清点。

4、项目管护审计。为了确保项目工程发挥长期效益，克服“重建设、轻管理、重使用、轻养护”的问题。一是审计是否落实管护主体和相关责任人，建立管护制度及监督机制；二是是否安排管护人员，有无管护标准；三是审计管护运行机制，设施是否定期维护、保养；四是到现场勘察和听取受益农户对项目建设成后的不同看法和反映。

5、对涉农项目进行效益审计评价。涉农项目按作用分为公益性、准公益性、经营性三类效益产出。公益性项目效益产出审计的重点是社会效益；准公益性项目效益产出审计的重点既要立足社会效益，又要兼顾经济效益；对经营性项目效益产出的重点是经济效益。并且对有关经济、社会、资源、生态等方面的影响程度进行必要的后续审计，综合评价其项目效益性。

（二）直接发放的财政涉农资金审计。目前，“一卡通”银行存折发放财政涉农资金已经基本形成制度化，是将各类财政涉农补贴资金，通过银行直接支付到每个农户开立的“一卡通”账户的兑付制度。实行“一卡通”发放制度，有利于各类财政涉农资金准确、及时、足额地发放到农户手中，方便了农民；增强发放环节的透明度。直接发放的财政涉农资金主要包括：粮食直接补贴、农资综合补贴、农作物良种补贴、农村低保、优抚抚恤补助、能繁母猪、农村分散五保户供养补贴、农村计划生育家庭奖励扶助、在乡复员退伍军人生活补助、高龄老人补贴等。

1、运用AO软件对直接发放的财政涉农资金审计。将“一卡通”管理系统数据库相关发放数据采集到AO 系统中，审计人员根据财政补贴农民资金有关补贴政策，对其真实性、合理性以及补贴数额的准确性进行审核。

2、对财政、金融及相关政府部门审计。围绕“一卡通”开展情况，依据对财政、金融及相关政府部门相关财务的账表数据进行抽查审计。一是审查发放是否及时，有无拖延补贴兑付时间或截留、挤占、挪用现象；二是有无以补贴抵扣农户欠款、村组干部或其他人代领，违规收取农户“一卡通”银行存折、阻挠农民自由提取补贴资金和搭售物品现象；三是年老体弱、未成年人等特殊情况，确需他人代领补贴资金的，有无受益农户书面委托凭证及村、乡的证明以及受益农户和代领人有效身份证明；四是对没有实行“一卡通”制度发放财政涉农资金的区域，或已经实行“一卡通”制度的区域尚有未通过“一卡通”发放财政涉农资金的都作为重点审计内容。

（三）间接财政涉农资金发放审计。间接财政涉农资金主要包括：农机购置补贴、政策性农业保险补贴、动物疫苗补贴资金、良种补贴、就业转产转业培训补助资金等，主要通过政府招投标和国库集中支付的方式，直接支付到商品和劳务供应商。国家审计机关的审计重点：一是招投标是否公开、公平、公正，手续是否健全。由于间接财政涉农资金发放及使用审计类型多而复杂，所以为阐述方便，现以“中小学学生助学金”和“阳光工程”为例来介绍间接财政涉农资金审计的内容。一是介绍“中小学学生助学金”审计，国家对义务教育阶段的贫困学生实行助学金制度，财政设立“国家义务教育贫困学生助学金”专款。主要用于抵减贫困学生的杂费、课本费以及补助贫困学生生活费等，由学校间接发放。审计内容主要是助学金受益学生条件的符合性，民主、公平、公开的原则性，学校办理助学金的及时性，对助学金管理是否建立健全相应的财务制度和监督机制，确保助学金专款专用，及时拨付；二是“阳光工程”审计。阳光工程是由政府公共财政支持开展的农村劳动力转移到非农领域就业前的职业技能培训示范项目。

审计是规范资金管理，严格执行项目补贴标准，保证实现专款专用。对实效性审计，审查资金运行是否合规，培训是否真实、有效，对相关会计资料进行审计，将学员参加就业培训签字真实性作为内容。查阅就业培训全过程的音像资料，对其地点标的、时间标的、培训资料标的、参训师生标的进行认真核对，对参训人员训后就业情况进行抽样回访。

三、积极探索运用审计新方式

（一）运用计算机辅助对财政涉农资金进行审计。利用AO现场审计实施系统，现场审计实施系统的分析、排序、筛选、比较、运算等功能查阅被审计单位的电子数据，重点对农业综合补贴资金进行分析，提高审计工作效率。利用前台查询功能或通过后台数据库获取被审计单位的农业综合补贴资金电子系统业务数据，审核资金兑付表。看各乡镇有没有严格按照“一卡通”的程序发放，是否都及时全额发放到农户手中。通过SQL语句进行查询，依据领取粮食直补及农资综合补贴资金的农户信息，推算出是否存在实际领取补贴的金额超过应领取种粮面积的标准；对农户退耕还林领取的信息采取，并与农业综合补贴表对照，核查粮食直补等与退耕还林面积是否有在同一块地上重复兑付情况。既能发现发现问题，又节省人力，还能提高工作效率。

（二）建立财政涉农资金电子网络监管体系。一是运用互联网科技信息手段，将涉农工程项目名称、实施地点、项目负责人等信息统一纳入系统，对申报项目的资金下达后，资金的运行轨迹将被一一记录，审计等相关部门可以全程管理监察项目的整个流程，实时掌握项目的工作进展情况、资金的拨付到位情况。建设财政涉农资金电子监管系统，利用方便、快捷、安全、高效的监督措施，可以有效预防和遏制财政涉农资金监督中违法违纪行为发生；二是财政涉农资金电子监管是利用计算机信息网络平台对财政涉农资金管理使用情况实行市、县、乡、村四级统一软件备案，建立了财政涉农资金备案、公开、跟踪督查和责任追究“四位一体”监督机制。形成监管科技化、公开信息化、运行规范化监管模式；三是依托审计机关金审工程软件数据库服务系统，数字证书服务，数字证书（U 盾），进行电子签名认证和数据传输加密，将公示网站和备案系统有选择性地连接，各级依据管理权限进行备案和登录，并实现联网传输，终端查询；系统统计分析，发现问题并进行责任追究。

（三）建立涉农工程专项资金联席会议制度。为进一步加强各涉农部门的协作配合，整合监管力量，加强监督管理，审计机关应该牵头建立涉农专项资金监管工作联席会议制度。将相关涉农部门纳入联席会议，审计机关作为召集人，相关部门为成员，由纪检、财政、发改、农委、民政、教育局、国土资源局、住建局、交通、人资社保、卫生食品组成，联席会议办公室设在审计机关审农部门。

联席会议的主要职责是宣传贯彻落实中央、省、市、县有关涉农专项资金管理使用的方针政策；听取涉农专项资金监督管理工作情况的汇报、意见和建议；监督检查工作；对存在的问题提出处理意见，并对相关责任人进行责任追究；总结涉农专项资金监管工作经验，推广典型。

按照“谁主管、谁负责”的原则，落实财政涉农资金监管系统备案制度。项目管理部门执行核查制度，适时进行终端抽查，审计机关落实财政涉农资金专项审计制度。每年围绕政府中心工作，确定一些资金量大、群众关切度高的涉农项目，开展专项审计，将审计情况及时向联席会议办公室报告，涉及违纪违规的，由纪检监察机关调查处理。对不作为、乱作为，失职、渎职的行为，提交联席会议研究，严格追究责任。

四、对财政涉农资金审计队伍的要求

（一）求真务实

1、锲而不舍。财政涉农资金的审计应以资金的流动为主线，要对一级预算单位负责财政涉农资金的管理和拨付审计，也要对二、三级预算资金使用单位进行延伸审计，还要深入基层。到现场、农户、田间地头耐心地与农民交谈，获取了第一手资料，为揭露问题提供了有力的线索。

2、认真分析。从国家政策的实现和维护农民利益的角度，对财政涉农资金运行情况进行定性和定量分析，提出完善政策制度，加强管理的审计建议。

3、追踪问效。财政涉农资金效益审计不能只停留在查出问题的层面上，要从根源上找原因、查漏洞，促使其建立健全相关制度，并且要积极地督促其整改，放大审计效应。

（二）拓宽思路

1、精心组织财政涉农资金审计。审计机关要加强财政涉农资金审计的组织领导，选调补充一定数量的懂管理、工程、环保等方面的审计人员，组成多兵种合成队伍，必要时可特聘一些相关行业的专家，以弥补现有审计队伍的知识面过于单一的不足。财政涉农资金审计还要与“预算执行”、“上审下”、“经济责任”、“投资”、“金融”等审计相结合。整合审计资源和有效利用相关审计成果。

2、细化审计环节，注重实质性测试。细化审计环节是指在资金拨付审计环节，要着重检查滞留闲置、挤占挪用等问题；在资金的使用审计环节，着力查处各种违法违规问题，在评价环节要评价资金的使用效果。注重实质性测试是指对原始会计凭证审计。从账证及票据等原始凭证入手，重点检查财政专项资金是否专用；有无严密的审批手续；票据是否合法，支出内容是否真实，用途是否符合要求，有无随意扩大项目规模，提高建设标准等现象。在实质性测试中要手工审计与计算机审计并重，会计资料核查与现场延伸并重，书面证据与实物并重。

3、对财政涉农资金审计要将关口前移。变事后审计为事前事中审计。例如，投资规模较大、从申报立项到竣工验收长达几年的项目，此期间相关人员、供货商、市场价格等发生诸多变化，导致相关经济行为时过境迁，审计取证、问题整改、责任追究都存在较大难度。所以对投资规模大、建设周期长的涉农建设项目要将审计关口前移，必要时采用全程跟踪审计。

（三）加强育人。财政涉农资金审计的人员要将其打造成工作作风扎实、审计业务精通、政治立场坚定的审计人才。一是树立创新意识，在思想上、行动上、观念上坚持与时俱进，用发展的眼光分析处理审计中发现的问题，不断改进审计方法，研究新情况、分析新问题；二是宏观意识。围绕党政领导关心、农民群众关注的热点难点问题开展审计工作，审计涉农资金管理使用存在的普遍性、倾向性问题，为宏观经济决策提供依据；三是学习意识。学习涉农资金新知识、新政策、新方法，做一名“复合型”人才，从书本中学，从涉农资金审计实践中学；四是质量意识。认真贯彻落实《审计准则》，将审计质量控制落实到审计工作的各个环节，规范操作，严谨细致，增强执行规范的自觉性和主动性。以事实为依据、以法律为准绳，大胆揭露问题，做到事实清楚，依据准确；五是服务意识。树立为“三农”服务的思想，把维护农民根本利益作为涉农审计工作的出发点和落脚点，切实把农民群众的利益实现好、维护好；六是自律意识。坚定理想信念，树立正确的价值观、人生观，自重、自省、自警、自励，搞好涉农资金审计工作，为社会主义新农村建设做好服务。■