豆明尚等

摘要：本文源于对河南省新型城镇化的高度关注。首先界定小城镇的含义、范围，分析河南省现阶段小城镇发展现状，进而找出河南省小城镇发展存在的问题，最后提出若干建议： 制定小城镇发展规划和建设规划、小城镇发展改革、完善小城镇基础设施建设、小城镇发展要与乡镇企业集中布局。

关键词：新型城镇化；小城镇；河南省

1.引言

我国城镇化发展的问题核心在于没有重视小城镇的均衡发展[1]。河南省作为我国的人口大省和农业大省，城镇化在全国处于较低水平，截止到2014年底河南省城镇化率达到45.2%（数据来源：2014年河南省国民经济和社会发展统计公报）发布低于全国的54.77%。大城市的过度城镇化，公共服务水平低，导致无法吸纳农村的过剩劳动力；而小城镇的工业化水平低，导致过剩劳动力无法回流到小城镇，从而进一步加剧了城乡经济二元化的现象。面对这一困境，2014年底省政府网站公布《关于印发河南省新型城镇化规划（2014—2020年）的通知》，将选择100个左右区位条件优越、发展潜力大的重点镇，推动小城镇发展与特色产业发展相结合，与服务三农相结合。

2.相关定义

新型城镇化是相对于旧型城镇化而言的。党的十七大报告提出走中国特色城镇化道路，温家宝2007年5月进一步指出要走新型城镇化道路。2012年12月召开的中央经济工作会议，明确要“走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路”。但新型城镇化“新”在哪里，其真谛是什么，目前还没有统一的认识。本文观点认为与旧城镇化相比新型城镇化是城乡统筹、生态文明、更多利用市场机制、促进“四化”同步发展、更大限度撬动内需、以人为本的城镇化。

镇概念的界定，有如下观点：小城镇=小城市+建制镇+集镇；小城镇=小城市+建制镇；小城镇=建制镇。依据国务院 1993年发布的《村庄和集镇规划建设管理条例》，集镇是指乡、民族乡人民政府所在地和经县级人民政府确认由集市发展而成的作为农村一定区域经济、文化和生活服务中心的非建制镇。本文提出的小城镇，除了概念中所指的小城市和建制镇外，还包括集镇等非建制镇。因为小城镇是农村社会经济演进而来，它与行政区划的演进和变化不是同一个概念。所以衡量农村城市化标志的不是户籍姓城还是姓农，而是从事农业还是非农业[2]。

3.河南省城镇化的发展现状

从时间角度看，河南省是我国的人口大省和农业大省，正处于工业化、城镇化加速发展阶段。2013年全省城镇常住人口为4123万人，城镇化率为43.8%。中心城市和县城2007—2013年累计新增常住人口、户籍人口分别为650万人和310万人，分别占全省新增城镇常住人口、户籍人口的85.4%和93.9%，是我省城镇化发展速度快、质量高、城乡面貌变化大的时期。

从空间角度来看，全省内部城镇化发展水平存在差异。其中豫中、豫北地区城市化水平较高，而商丘、驻马店、信阳等地较低[4]。同时，河南城镇化发展还存在着严重矛盾：农村存在着大量的剩余劳动力和建国以来，河南省农业虽然有了快速发展，但劳动生产率和商品率不高。这两种情况，造成了人口与耕地、经济、社会、就业等的尖锐矛盾，使得农村排斥剩余劳动力，迫使他们向城镇转移。而另一方面，城市对农村剩余劳动力的吸纳能力有限。多年来，河南省就业人口结构变化不大，且二、三产业相对于全国就业比重较低。

4.河南省小城镇发展的问题

4.1 小城镇建设缺乏科学规划

多数地区机械按照行政区划来统一建设小城镇，造成了资金和土地的浪费。有些地区乡镇布局太过密集，有的乡镇产业结构、区位优势基本相似，还有的乡镇大力发展路域经济，在道路两侧大搞建设，结果镇区结构狭窄，根本没有高效地发挥小城镇的优势。

4.2 土地利用机制不合理

在我国县以下小城镇建设中，农业用地转为非农业用地，必须经过统一规划、统一征用、统一开发、统一管理、统一出让。即集体土地必须先通过政府征收为国有土地之后再进入一级市场，然后出售给企业。这种土地供给方式必定会带来土地使用成本增大、乡镇企业进入城镇的高成本、侵占农民利益、土地资源浪费等不利的后果。

4.3 小城镇政府自主权小

小城镇政府作为我国行政体制中最基层的政权单位，要受上级政府甚至几乎所有部门的管辖。上级政府制定经济、社会发展目标以指标及任务的形式往下层层传送，最后都要由小城镇政府来完成，并且任务完成情况要作为干部考核的主要依据，有的任务实行一票否决制。

而且在小城镇，除了镇属政府部门之外，还有所属县市各个单位的派驻部门，它们的关系被称作条块关系。这些派驻部门大多属于政府职权部门，如税务、土管、工商等，由相应的政府部门垂直领导，小城镇政府无管辖权。

5.河南省小城镇发展对策

5.1 制定小城镇发展规划和建设规划

优化小城镇布局，明确小城镇发展的目标、规模和定位，明确用地管制区[5]。小城镇的规划要注重科学性、与剩余劳动力转移、产业结构调整相适应。并且，在确定小城镇发展路径时，将人文因素、自然因素和社会因素有机地结合。可以发展工业，以乡镇企业的集群带动小城镇发展；或者是引农建镇，以土地入股或农民投资方式进入小城镇；也可以市带镇，发挥区位优势，带动商业流通，促进小城镇发展等。将小城镇塑造成各具特点、为广大农村服务的现代化城镇，充分发挥对周边村落的辐射、带动作用。

5.2 小城镇发展改革

发挥市场对资源配置的决定作用。拓宽小城镇发展的投资、融资渠道，形成以个体和私人投资为主，国家、集体、外商为辅的多元投资机制。同时，结合户籍改革和土地、住房制度，制定村镇产权户籍管理政策，探索更多吸引个体和集体投资的方式。针对不同情况，放宽小城镇政府一定的行政管理权限，进一步完善小城镇政府职能和财政体制，为小城镇的发展所需资金提供制度保障。

5.3 完善小城镇基础设施建设

改善小城镇薄弱的基础设施状况。小城镇道路建设应点、线、面相互结合，要绿化道路两旁和小区，条件好的镇可以修建小型公园，发达镇人均绿地面积应高于城市。同时，也要发展公用事业配套工程，如敬老院、学校、图书馆、市场、停车场等建设，增加小城镇的吸引力，改善农民的生活和居住条件。

5.4 小城镇发展要与乡镇企业集中布局

小城镇建设与乡镇企业的布局要有机结合在一起。在具有区位优势地段集中发展乡镇工贸园区。凡是适宜集聚发展的新建企业，都可根据规划建在小城镇所属区域内。有条件的小城镇也应加快农业产业化、龙头企业和市场建设，增大小城镇经济容量，提高聚集效应。还应对现行户籍管理制度进行改革，对在小城镇具有稳定职业和固定住房的农村人口，允许拥有城镇户口，实现小城镇的经济发展和人口居住同步推进。（作者单位：河南财经政法大学）

参考文献：

[1]罗娉娉，新型城镇化下优先发展小城镇的探讨.[D].四川师范大学，2014：1-56.

[2]赵翠清.河南小城镇发展存在的问题及对策研究[D].郑州大学，2004：1-61.

[3]仇保兴.国外模式与中国城镇化道路选择[J].人民论坛，2005（6）：43-45.

[4]杨迅周.城镇化道路与河南小城镇的发展[J].地域开发与研究，2000（19）：36-39.

[5]何宇鹏.新形势下发展小城镇的对策建议[J]. 理论研判，2012：55-56.