作者简介：王楠，上海圣瑞敕（杭州）律师事务所，副主任。

摘要：截至2012年，我国共有公路423.75万公里，其中高速公路9.62万公里。公路营运车辆1339.89万辆，其中营运载货汽车1253.19万辆，并且随着物流业的逐渐发展壮大，这个数字逐年递增。如何管理数量庞大的营运车辆是公安交通部门的一个重要课题。作为行政处罚的一个手段，罚款被经常性的运用到运营车辆的管理当中来。特别是针对营运货车的超载罚款在实际中产生多种社会矛盾。行政部门违法罚款泛滥，以罚代治，造成越罚越超的现象。行政治理基本失灵。

关键词：超载；罚款；违规

随着我国经济的逐年发展，公路建设里程逐年加大，截至2012年，我国共有公路423.75万公里，其中高速公路9.62万公里。公路营运车辆1339.89万辆，其中营运载货汽车1253.19万辆，并且随着物流业的逐渐发展壮大，这个数字逐年递增。尤其是近年来电商的崛起，带动了我国物流业井喷式发展。全国960万平方公里的土地上，货运汽车通行南北。但是，我国物流成本却比美国高出近一倍。除过高昂的过路、过桥费、油费以外，最大的支出是各种名目的罚款。根据央视财经的消息，据物流行业统计，每年运费的1/10是罚款，每年缴纳的罚款高达2700亿。而这个数字还是一个十分保守的数字，据相关人士测算，全国每年公路货运罚款规模可达5000亿。其中90%以上属于对超载的罚款。那么这些罚款都是怎么来的？这些罚款又到哪里去了？行政部门的罚款依据究竟是什么？造成怎样的后果？

一、法律规定的处罚标准及立法本意

货运车辆和其他车辆一样，在路上行使必须遵守相关的法律法规，有违反法律的行为，必须收到交通警察部门的处罚。我国的《中华人民共和国道路交通安全法》，对于营运车辆超载罚款有一条规定，该法第九十二条第二款规定：货运机动车超过核定载质量的，处二百元以上五百元以下罚款；超过核定载质量百分之三十或者违反规定载客的，处五百元以上二千元以下罚款。按此规定，即使把全国1253.19万辆货运汽车都按照最高额2000元罚款一次，总数额也只有250亿，与2700亿相差悬殊，更别说5000亿的规模。更何况，按照立法者本意来说，对于超载，特别是高速超载罚款并不是目的。

根据前面提到的《中华人民共和国道路交通安全法》第九十二条，该条第三条规定：有前两款行为的，由公安机关交通管理部门扣留机动车至违法状态消除。同时，《中华人民共和国道理交通安全法实施条例》第一百零六条规定：公路客运载客汽车超过核定乘员、载货汽车超过核定载质量的，公安机关交通管理部门依法扣留机动车后，驾驶人应当将超载的乘车人转运、将超载的货物卸载，费用由超载机动车的驾驶人或者所有人承担。也就是说，立法者的本意是禁止超载车辆行驶，一旦发现就必须立即停止这种行为，将超载货物卸载。对于不可分割的货物，必须经过相关部门同意，按照规定路线行驶。同时，各个省制定的高速公路管理条例也规定了对与货车的限制，例如《浙江省公里路政管理条例》第二十九条在公路上行驶的车辆的车货总质量，轴载质量，车货总长度、总宽度和总高度，不得超过以下最高限值：（一）车货总质量为四十吨，其中集装箱半挂列车为四十六吨；（二）轴载质量：双轮组单轴的标准轴载为十吨；（三）车货总长度为十八米；车货总宽度为二点五米；车货总高度为从地面算起四米，其中集装箱车货总高度为从地面算起四点二米。

由于超载严重，交通运输部针对这种情况，于2011年6月10日通过了《公路超限检测站管理办法》该办法自2011年8月1日起施行。该办法第四条规定公里超限检测站作为公里管理机构派出机构的主要职责当中规定有“监督当事人对超限运输车辆采取卸载、分装等消除违法状态的改正措施。”

从以上论述可见，我国对于超载车辆的治理罚款只是手段而不是目的，禁止超载才是目的，因为超载带来的危害是显而易见的，其一，容易诱发各种严重的交通事故；其二，对公路包括高速公路带来巨大的破坏。那么为什么超载现象屡禁不绝，罚款规模却达到几千亿的标准呢？

二、货车超载罚款乱象

由于超载给高速路带来巨额损失，山东高速集团董事长孙亮曾在央视财经论坛现场炮轰高速超载罚款。由于高速公路管理者没有执法权，孙亮称交警和路政部门在查违章，查超载，罚了款的话，高速公路是无条件放行的。“高速公路是为大众服务的，本身也是受害者！”，孙亮觉得高速公路管理者的处境比较尴尬，有些应该追究超载事故，例如护栏损坏没有赔偿人。孙亮认为，高速日常的维修费用明显加大首要原因是超载。“49吨的载重量能拉到100吨、120吨，高速公路原来是10年一次大修，现在是6年一次大修，成本从150万到了600万，日常的维修费用天天都有。”而超载不但导致维修费用加大，而且使得高速路破坏，导致高速公路不再“高速”，天天施工。作为高速公路管理部门工作人员，孙亮认为超载是要把货物卸下来一部分，而不是罚款。

但是，事实是现在交警和路政普遍采取了罚款的方法。近期，各大媒体集中报道了多起对于超载车辆乱罚款的事件。

江西省乐平市众埠镇因盛产瓷土，拉瓷土的货车随处可见，在当地，对超载货车的罚款，交警居然采取包月的形式，某司机一次性缴纳3600元，交警就保证半年之内不再被罚款。而且这种罚款是没有任何票据。交警表示，如果不交“包月”罚款，抓一次罚款1900元。

这种交警按月收罚款的事情在内蒙古自治区乌兰察布市察右后旗已经持续了六七年之久。罚款的金额不断增加，从2009年初，改成每月1000元。交警会给交过钱的车辆排号，用白色油漆在车前写上车号，车前有号的就说明已交过钱，以后出现了超载等违章行为，交警也不会再处罚。

在河南永城，一位女车主，被路政和运政部门相继罚款，苦苦哀求无果，愤而服毒自杀。这位女车主两辆车跑运输也就半年多，但光罚款就将近20万元，有时一次还要罚几万元。车主不堪重负。

对货车超载的罚款，已经成为一个令人瞩目的社会问题。货车不超载不赚钱，超载就面临着数不清的罚款。而这样的现实，甚至催生了黑社会性质的团伙以此来牟利。

位于湘粤边界的京珠高速公路小塘、宜章两个收费站广场，一些不法分子帮货车司机减少过磅重量，以此收取司机的好处费。这里的现场秩序十分混乱，国家设立的收费站变成了私人牟利的场所。在这两个收费站，不法分子收取司机的好处费，用钢板、木板垫在通道的磅秤上，指挥司机通行时压在垫好的钢板或者木板上面，在磅秤动态轮轴称重系统上垫了钢板后，这块钢板架在磅秤两边的路面上，压在钢板上的汽车等于部分“悬空”，重量就会大幅降低。这些人收了钱之后，甚至可以按照超载货车司机的要求多次过秤称重。而国家收费站形同虚设。

三、罚款乱象背后的原因、后果及罚款的去向

我国公里上面跑的货车，除了空车，只要载货，几乎100%的车辆超载。是什么造成这种情况？高昂的油费、高昂的高速公里过路费以及名目繁多的各种收费。据统计，目前我国社会物流总成本占国内生产总值的18%，运输费用占国内生产总值9%以上，分别高出发达国家80%和50%。中国各种过路过桥费已高达运输企业成本的1/3，车辆通行费占人均GDP比例超过2%，居世界首位。除此之外，罚款俨然成了很多地方的发财致富的捷径。罚款成了一种敛财的途径，超载、超速的违法现象越来越多，执法者就赚得越多。当交警、路政、城管、运管、收费站五管齐下，把运货车辆当成唐僧肉之时，在罚款重压之下，货车司机要想盈利，只好选择超载，多拉快跑消减成本。或许，对执法者而言，违法是好事，合法却是坏事。虽然运输企业也明白超载的危害和潜在的危险，但是如果不超载，中国的货运企业就无法生存，更不要提发展。但是超载，却要面临更高额的罚款，使得成本更是居高不下，形成恶性循环。

超载造成的后果是显而易见的。对路面的损坏，尤其是对高速路的损害极其严重。仅山东省，高速公里从10年一次大修缩短到6年一次大修，成本从150万到了600万，而且导致高速路常年处于修理状态，严重影响通行速度。超载造成另外一个后果就是造成重大交通事故多发。超载对汽车使用寿命危害极大，它可以导致车辆油耗增加，气缸磨损加大，离合器片烧毁，车架和钢板弹簧片断裂等情况。严重超载会造成爆胎，引起车辆突然偏驶。超载还严重影响汽车转向性能，造成转向沉重，容易造成翻车事故。同时，据有关部门实验证明，每超载一吨，机动车制动距离就增加1米。特别是在高速路上高速行驶的情况下，驾驶人员稍有差池就容易酿成车毁人亡的惨剧。

既然超载有百害而无一利，为何在我国却成为无法治愈的顽疾？究其原因就是两个字：利益。

根据《中华人民共和国道理交通安全法》第一百零八条，当事人的行政罚款应该去指定银行缴纳，并且罚款应当开具省、自治区、直辖市财政部门统一制发的罚款收据。根据《行政处罚法》第四十六条作出罚款决定的行政机关应当与收缴罚款的机构分离。除依照本法第四十七条、第四十八条的规定当场收缴的罚款外，作出行政处罚决定的行政机关及其执法人员不得自行收缴罚款。当事人应当自收到行政处罚决定书之日起十五日内，到指定的银行缴纳罚款。银行应当收受罚款，并将罚款直接上缴国库。

在实际中，超载罚款基本上都是当场罚没。而相当大的一部分根本没有出具法律规定的统一收据。比如上面提到的江西和内蒙古的“包月”罚款。这些罚款都到哪里去了？北京科技大学社会学系黄家亮博士表示，一些地方长期存在“以罚代管”乱象，很可能已经形成一个利益链条。这种“以罚代管”的情形，是公权力的变异，用公权力谋私利，公权力滥用、私用，滋生腐败。为什么执法者这里没有人来管？因为基本上罚来的款是和当地政府按比例分成，当地政府明知是滥用职权多罚款，却是睁一只眼闭只眼，甚至充当保护伞。有的地方政府不但不拨给执法部门办案经费，而且下任务要他们去创收；有的地方政府把罚款作为地方财政的“支柱产业”，采取多罚多奖励，执法工作人员的绩效与罚款额成正比，这显然调动了工作人员多罚款的积极性。最终形成的结果是，开票的罚款先上缴财政再返还，不开票的罚款进了执法者私人腰包，也就是说，路上有多少车在跑，就可以收到多少罚款，这真是一门无本万利的“好生意”。监管部门违规“养鱼执法”，损失的是国家和老百姓的利益，肥了滥用权利者的腰包。

四、如何治理超载罚款乱象？

治病要从根上治，要治理超载就必须从以下两个方面着手：1.解决货运不超载不赚钱的局面；2.执法者滥用权利。

第一个问题的解决牵扯面相当广泛，一个是汽柴油价格，另外一个是各种过路过桥费用。可以考虑引对汽柴油引进竞争机制形成价格，而不是两桶油独大垄断。过路过桥费的降低需要国家改变“贷款修路、收费还贷”的经营理念。另外也按照地方对相关的运输进行扶持，建立类似于农产品“绿色通道”机制，扩大绿色通道适用范围，比如说当地运煤车辆多，就对运煤车辆实施“绿色通道”，在实施“绿色通道”制度的同时，严格管理，杜绝超载。

第二个问题的解决有赖于权利的制约与监督。建立健全对于相关部门执法的监督，严格依法行政，依法管理。违法违规这加重处罚。加大反腐力度，严禁“以罚代治、养鱼执法。”

超载罚款问题的愈演愈烈，凸显了地方政府管理的弊病。只注重经济效益，任何问题都经济挂帅，迷信领导权威，无视法律法规。最终导致一个国家形象的损害，国民利益受损害。甚至会激化社会矛盾，影响社会的和谐与稳定。此类问题的解决已经刻不容缓。（作者单位：上海圣瑞敕（杭州）律师事务所）

参考文献：

[1]本文所有资料均来自于人民网、新华网及央视网。