破解非诉行政执行困境

2015-05-30郭红蕾

商 2015年25期

郭红蕾

摘要：目前，非诉行政执行作为行政诉讼制度不可或缺的一部分，其案件数量居高不下已成为不容否认的事实，但却未能引起学者的足够注意，不得不说是行政诉讼研究的遗憾。本文将从非诉行政执行问题的提出入手，介绍其基础理论和演变过程，并通过对非诉行政执行所面临困境的分析，尝试提出破解之策，以期能对我国行政行为的合法化和合理化有所裨益。

关键词：行政诉讼；非诉行政执行；难题与对策

一、问题的提出

近年来，尤其是在《行政诉讼法》修改以后，众多行政法学者在充分肯定和赞扬行政诉讼法的同时，也指出我国行政诉讼制度的实施现状并不乐观。比如马怀德教授对行政诉讼目的、行政诉讼受案范围、行政诉讼类型等问题的探讨①，杨伟东教授对行政审判体制以及原被告资格问题的分析②，以及刘莘教授对行政诉讼执行难问题的解读③等。学者们探讨和研究的问题诚然是《行政诉讼法》亟需解决的问题，但多数学者却对非诉行政执行问题相对忽视。实际上，行政移送法院执行案件数量早已远远超过行政诉讼立案数量。据不完全统计，自1989年至2004年15年间全国各级法院共受理一审行政案件913091件，而审查非诉行政执行案件多达3056927件，平均每万人24.2件，是受理一审行政案件的3.4倍④。不仅如此，涉及行政强制执行的法律法规，其中涉及非法行政执行的法律法规约占70%；行政机关执行的约占23%；行政机关和法院选择执行的约占3%；只有处罚规定而未明确由谁执行的约占4%⑤。由此可见非诉行政执行在我国具有十分重要的地位。

面对这一现实情况，不仅导致强制执行案件过多，法院不堪重负，更严重的是给社会留下一种法院是政府的执行部门的印象，降低了法院的社会地位和司法形象，这明显不符合行政诉讼法的立法目的。针对这种问题，本文将简要介绍非诉行政执行的基础理论及其在我国的演变历程，然后重点分析非诉行政执行案件所面临的困境，并提出有针对性的消解建议。

二、非诉行政执行概述

（一）非诉行政执行的基础理论

非诉行政执行并未在我国法律明确规定，从诸多行政法教材或者论著中可以看出非法行政诉讼之所以被称为“非诉”，是因为此类行政案件是并未进入诉讼程序而直接进入执行程序。非诉行政执行又有广义和狭义两种理解，广义上的非诉行政执行应当包括所有未经行政诉讼程序的行政执行，即行政机关自行强制执行、行政机关申请法院强制执行和权利人申请执行等三种形式；狭义的非诉行政执行仅指后两种形式，是指法院在行政机关或权利人的申请下，对未经过诉讼审查的具体行政行为的执行⑥。这也是较为普遍的一种理解。

结合非诉行政执行的概念，可以看出非诉行政执行主要有以下特点：1、执行的主体是法院，但法院必须是在行政机关或者权利人的申请下进行；2、执行依据是未经行政诉讼审查的具体行政行为；3、在执行前要以不存在重大违法情形为标准对具体行政行为进行审查。

（二）我国非诉行政执行的演变

非诉行政执行制度在我国发展演变有着清晰的脉络，可分为四个阶段。第一阶段是1989年——1991年，没有明确规定法院对具体行政行为的审查方式。第二阶段是1991年——1995年，1991年最高院《关于贯彻执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的意见》第88条规定：“对行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为的，由执行庭负责审查和执行。”第三阶段是1996年——1999年，1996年最高院《关于处理行政机关申请人民法院强制执行案件分工问题的通知》要求“行政机关申请人民法院强制执行的案件，由行政庭负责审查……需要强制执行的，由行政审判庭移送执行庭。”第四阶段是2000年至今，2000年最高院《若干解释》93条规定：“人民法院受理行政机关申请执行其具体行政行为的案件后，应当在30日内由行政审判庭组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查，并就是否准予强制执行作出裁定；需要采取强制执行措施的，由本院负责强制执行非诉行政行为的机构执行。”⑦目前，对于非诉行政执行的立法而言，我国缺乏一部单一的法律进行单独规定，主要见于行政诉讼法、行政复议法、行政处罚法等法律及司法解释，这需要在以后的发展过程中逐步明确并加以单独规定，以保障非诉行政执行制度的有效贯彻和实施。

三、非诉行政执行所面临的困境及破解

（一）明确行政与司法关系定位，严格法院司法审查程序

行政权与司法权关系的定位问题，是国家权力配置的重大问题，目前以司法权监督行政权是各国的普遍做法。但英美法系与大陆法系又有所不同，以英国和美国为代表的英美法系中，司法权在非诉行政强制执行权中占主导地位，行政机关原则上只能向法院提起民事诉讼，如果相对方不执行，则法院以藐视法庭罪处以罚金或者拘禁。⑧而在以德国和奥地利为代表的大陆法系中，行政权占据主要地位，行政机关无需法院作出裁判即可依据执行根据进行执行。如果没有法律授权，才需要向法院提出申请。⑨不过虽然处理方式不同，但两种模式在相应国家取得不错的效果。至于我国，前面已有所论述，虽承认非诉行政执行的双重属性，但法院往往沦为政府的执行部门，法院对具体行政行为的审查流于形式。因此笔者认为，无论是非诉行政执行程序还是行政诉讼程序，都应当明确行政权与司法权的关系定位，强调法院对具体行政行为的审查都应当落到实处，明确审查标准，实现司法权对于行政权的监控，以平衡行政法律关系双方的地位和权利。

对于此困境之消解，笔者认为可以采取两方面的措施：一方面调整行政诉讼的立法目的，明确法院对行政机关的监督任务，使得行政权与司法权各司其职，相互钳制；另一方面，明确法院在非诉行政执行过程中对具体行政行为的审查标准和程序，以重大违法为标准进行审查，将审查落到实处。

（二）区分不同情况，制定切实可行的审查标准

目前行政诉讼制度中存在两种不同的审查标准，一种是行政诉讼程序中的审查，采取“主要证据不足；适用法律、法规错误；违反法定程序；超越职权；滥用职权；行政处罚显失公正”；另一种是非诉行政程序中的审查，即“被申请执行的具体行政行为有下列情形之一的，人民法院应当裁定不准予执行：（一）明显缺乏事实根据的；（二）明显缺乏法律依据的；（三）其他明显违法并损害被执行人合法权益的”。可以看出，诉讼程序中的标准比非诉行政执行中的审查标准要严格⑩。笔者认为这种规定是合理的，因为两个程序的启动主体不同，行政诉讼中行政机关处于强势地位，为保障行政相对人的合法权益，理应作出严格的审查标准。但非诉行政执行中，法律赋予了行政相对人通过法律保护自身权益的机会，行政相对人具有主动性，如果行政相对人怠于行使其权利，理应为自己的行为承担不利后果，“法律不保护躺在权利上睡觉的人”即是此意，所以无需对具体行政行为进行十分严格的审查。

不过笔者认为，现行非诉行政执行的审查标准仍然存在过于模糊和不够细化的缺陷，使得行政程序中对非诉行政行为的审查徒有其表。为消解此种困境，笔者认为，应当总结实务中的经验，以列举的方式将“重大违法”的情形进一步细化，增强标准的可操作性。同时通过对比分析，制定符合适用语境的审查标准，并挖掘背后的法理支撑，契合现实的立法现状和司法实践，为日后行政诉讼程序中审查标准的扩展提供一些可能的帮助。

四、结语

部分作为整体的组成部分，具有天然的制度性联系，部分之于整体的意义就如同整体之于部分的意义一样不可忽视，非诉行政执行制度作为行政诉讼不可或缺的一部分，其面临的困境也是行政诉讼所面临的困境。本文在非诉行政执行基础理论支撑的前提下，通过对非诉行政执行所面临困境的分析，尝试提出消解对策，但由于文章篇幅和笔者水平所限，笔者作为一种尝试，试图向社会呈现这种认识：行政诉讼法作为一个有机组合的整体，各个部分相互支撑才能发挥出最大效用，不应对任何一个部分或者机制做有意或者无意的忽视，这样才能使我国行政诉讼和行政执法行为得到大众的认可，才有助于政府形象真正的改善和提升。（作者单位：北京市朝阳区城市管理综合行政执法监察局黑庄户执法队）

注解：

①马怀德，《<行政诉讼法>存在的问题及修改建议》，《法学论坛》2010年第5期。

②杨伟东，《行政诉讼法修改的基本动向及其问题》，《国家检察官学院学报》2007年4月。

③刘莘，《论行政诉讼困境的突破》，《南京大学学报》2000年第3期。

④黄学贤，《非诉行政执行制度若干问题探讨》，《行政法学研究》2014年第4期。

⑤马怀德主编，《行政诉讼原理》，法律出版社2003年版，第470页。

⑥武耀锋，《非诉行政强制执行程序研究》，山西大学硕士论文。

⑦张婧飞，《行政强制权正当性的法哲学追问》，法律出版社2009年版，第201页。

⑧陈红，《美国行政执行法律制度》，《现代法学》2002年12月。

⑨林东晓，《论非诉讼行政执行体制的改革——法院合法性审查的发展及其走向》，《西部法学评论》，2011年第3期。

⑩滕莹，《检视与重塑：构建行政执行诉讼的探索——以非诉行政执行制度的现实困境为视角》，《法制与经济》2015年第1期。

参考文献：