任彤彤　薛旭栋

摘要：为了进一步保障盲人携带导盲犬进入公共场所、乘坐公共交通工具等的权利，分析在保障盲人携带导盲犬进入公共场所、乘坐公共交通工具以及导盲犬训练与管理等方面的不足。我国应当以《残疾人权利公约》为标准，加强对盲人携带导盲犬出行的法律保障，保障盲人携带导盲犬出行的权利；加大对导盲犬培训机构的投资，增加导盲犬数量，加强公权力机关在处理涉及导盲犬案件时的导向性，从而加强我国保障盲人权利的相关制度建设。

关键词：盲人权利；残疾人权利公约；导盲犬；保障

一、问题的提出

2013年3月15日，盲人钢琴调律师陈燕搭乘东方航空航班飞往上海，然而东方航空却拒绝她带着导盲犬一起进入头等舱。就此事东方航空公司给出的说法是，由于该乘客未提出携带导盲犬随行的需求，才导致了“误会”的发生。

早在陈燕从大连领回自己的导盲犬珍妮时，就频频被地铁、公交、商场等公共场所拒之门外，陈燕也只能和珍妮一起待在家中。据2012年6月29日《新华每日电讯》的报道称，导盲犬珍妮因为被拒绝太多次，已经害怕听到“地铁站”。

二、盲人使用导盲犬权利的理论基础

（一）盲人权利的人权属性

通常意义上讲，人权是指人作为人所应当享有的权利。首先，人权是“人”按其自然属性和社会属性应当享有的权利。盲人作为“人”的自然属性和社会属性当然是毋庸置疑的，即盲人权利在此意义上讲固然应当属于人权的范畴；其次，人权是指人“尊严”地做人的权利，尊严是人权的基础。人权的普遍性是基于人的尊严和价值，正如前面所说的那样：人，仅仅是因为他们是人，他们就享有他们所应当享有的基本权利；再次，人权是把人当作人对待的最基本的“道德标准”。人权是依据人的尊严和价值产生的，其不仅是法律权利，更是最高等级的道德要求，是一种特定的道德权利。相应的，盲人权利也应当被作为社会对待盲人这一群体的道德标准。

（二）盲人权利的公民权属性

盲人有人的权利和尊严，有参与经济、文化、政治以及社会生活的愿望和能力，其权利不仅具有人权属性，还应当具有公民权性质。

关于公民权利，一种观点认为它是宪法规定的公民权利的总称，另一种观点则认为它仅指公民的政治权利。①本文中的公民权更倾向于前者所讲的“宪法规定的公民权利”。根据《残疾人权利公约》的规定，残疾人所享有的权利包括：生命权……不人道或有辱人格的待遇或处罚的权利……隐私权……参与文化生活、娱乐、休闲和体育活动的权利等。②

三、盲人使用导盲犬的权利在我国的保护现状

（一）立法现状与不足

目前就盲人使用导盲犬的规定，全国范围内的法律文件主要有两个，一是2008年7月的《中华人民共和国残疾人保障法》；一是2012年8月1日开始实施的《无障碍环境建设条例》。

由于我国相关立法的起步较晚、权利观念的相对淡薄以及立法技术较为粗糙等原因，有关此方面的法律文件存在着明显的不足：

1.法律规定过于笼统，可操作性不足。全国范围内与此有关的法律只有《残疾人保障法》，虽然明确规定了盲人使用导盲犬的权利，但并未规定具体的操作性规定，仅仅提及“出入公共场所”，对于导盲犬的定性、申请程序、公共服务提供者的权利义务、盲人的权利义务以及各方违法后的责任追究等内容均无涉及。

2.立法表述上对盲人权利的不重视。《残疾人保障法》在规定“盲人携带导盲犬出入公共场所”时，更注重强调的是“应当遵守国家有关规定”，此种表述是将权利人的“义务”放在较高的地位进行审视，而非对盲人使用导盲犬的法律性确权。

（二）其他方面的现状与不足

1.公共交通服务者。南方航空、海南航空等航空公司都对特殊旅客出行做了明显提示，接受导盲犬进入客舱。但是各航空公司可以自己制定规则，即如果盲人没有遵照公司规定，在购票前提出携带导盲犬登机的申请，承运人可以视公司的规定，拒绝承运。③

对盲人影响更为直接的公交又如何呢？目前我国一些城市的公交和地铁已经允许导盲犬出入④，但仍有一些公交企业表示，由于本地没有出台相关规定，考虑到车内卫生和乘客的人身安全，按照之前的规定，暂时还不能为导盲犬开“绿灯”。

2.导盲犬数量的严重不足。国际导盲犬联盟规定，1%以上的盲人使用导盲犬可视为导盲犬的普及。当前我国有1691万视障人士，由此推算我国至少需要16.91万只服役的导盲犬。然而，我国大陆地区正在服役的导盲犬数量尚不足50只⑤，巨大的数量短缺已经严重影响了我国盲人使用导盲犬权利的行使。

我国导盲犬培训基地的建立十分滞后，直到2006年才由大连市残疾人联合会和大连医科大学共同组建了中国第一家导盲犬培训基地⑥。由于资金的短缺，大连导盲犬培训基地只能设在大连医科大学校内，条件非常艰苦。虽然国内还有上海和山东两个训练基地，但上海培训的导盲犬，仅供上海地区的盲人使用；山东导盲犬训练基地属于民办性质，在资金面临着和大连同样的问题。

四、完善盲人使用导盲犬的权利保障

（一）法律层面

首先，对导盲犬的资格认证和标识制度進行法律规定。将导盲犬作为一种“工作犬”的根本属性予以确认，做到与普通犬类的区分；进一步规定导盲犬的资格认证，明确受训达到何种程度的导盲犬可以被用于引导盲人的出行，规范导盲犬出入公共场所时的标识制度，以保障其出行最大限度的通畅以及纠纷出现后的责任归属。

其次，转变当前法律法规中“义务本位”的立法观念。完善相关立法的目的在于更有力地的保障盲人使用导盲犬的权利，只有转变当前“义务本位”观念为“权利本位”，才能真正保障盲人的权利；也唯有如此，盲人使用导盲犬的可操作性、细化的规定才能在今后的法律法规中落到实处。

最后，明确实践中各方的权利义务关系。公共服务提供者尤其是从事公共交通的人员应当依法为盲人提供相应的服务，保证导盲犬在公交、地铁以及航班等交通工具上得以“畅通无阻”；然而由于导盲犬的特殊性，盲人携带导盲犬进入公共交通工具时必须履行一定的义务，即盲人应当主动及时的对外表明导盲犬的身份，必须给导盲犬佩戴专业的工具加以牵引，以及注意导盲犬的卫生状况等等，不能阻碍他人的正常通行；主人在饭店就餐或宾馆入住时，应保证导盲犬的卫生，尽量避免导盲犬排泄物随处散落；主人应让导盲犬保持必要的安静，在导盲犬持续发出噪音时，应及时将其带离等。⑦

（二）社会环境和文化建设层面

1.加大对导盲犬培训工作的投入，增加导盲犬数量。面对目前我国导盲犬绝对数量和相对数量的严重不足，我国公权力机关应当加大对导盲犬培训机构的投入力度，鼓励相关公益机构参与该项工作的开展，并建立健全导盲犬的训练机制与申请使用机制。

2.提升对包括盲人在内的残疾人人权保障的宣传力度。运用各种渠道宣传导盲犬的相关知识及导盲犬在盲人生活中的重要性，澄清社会公众对导盲犬的误解，进一步鼓励社会公众对盲人使用导盲犬出行提供相应的便利或协助；在此基础上，应当逐步提高社会公众对于人权理念的认识，为实现社会的公平正义奠定坚实的社会基础。（作者单位：西北大学法学院）

注解：

① 陈焱光，论公民权利救济的基本特征[J].湖北大学成人教育学院学报，2005年12月。

② 参见《残疾人权利公约》第10条、第12—19条、第21—30条。

③ 同注释①。

④ 杭州：乘地铁允许携带导盲犬但禁止乘客饮食，中国新闻网，2012年06月20日。

⑤ 王若翰，中国小Q出门难[J].新民周刊，2012年9月。

⑥ 同上。

⑦ 徐天元，如何让导盲犬行使“公交权”[N].北京日报，2012年8月15日。