辛佳颖

摘要：我国城镇化的快速推进一方面造成对自然环境的破坏，另一方面也提升了公民参与城市管理的意识。我国在城市建设与规划中引入低冲击开发的概念，为我国建设生态城市的目标提供了新的理论和新的范本。本文结合低冲击开发和公民的参与管理的阶段、方式和路径等方面，对低冲击开发中的公民参与进行了初步探讨，并提出引导公众参与低冲击开发建设的建议。

关键词：低冲击开发；公民参与；生态城市建设

一、引言

改革开放使我国城镇化进入了较为快速的发展阶段，《中国统计年鉴2010》中提供的数据和近几年国家统计局公布的数据表明，中国城镇化率从1978年的17.8%到2014年一跃为54.77%，发展速度远远超过了西方从农业社会过渡到工业社会的速度。随着城市化进程的不断加快、人口的持续增长，一方面过快开发的土地对自然环境，尤其是水环境带来了巨大的压力，例如近几年我国频繁出现的城市内涝问题。

为了降低城市建设对自然生态的破坏，减少雨洪对城市的冲击性影响，美国学者提出了低冲击开发的城市建设新议题，一种全新的城市雨洪管理模式，我国在近几年也对此概念做了引入，力求改变城市发展模式。而在城市规划中引入低冲击开发的概念，更需要激发公民的参与城市规划与管理的热情，正确引导公众自主参与低冲击开发的实际建设，以此减少低冲击开发中社会成本的支出，从市民的角度提高社会收益，从而提升低冲击开发项目的整体效益。

二、低冲击开发中的公民参与阶段

1.低冲击开发前期的公民参与

低冲击开发模式前期主要指政府在正式施行低冲击开发项目前的准备阶段，政府在其中主要工作是对低冲击开发项目的具体建设进行规划、推出相关政策以帮助推行，以及事先考虑到低冲击开发实施中可能产生的不良影响以及早准备预案。在这个阶段，公民主要参与的是公共政策的制定，即低冲击开发项目的相关计划和政策规划。通过公民在低冲击开发项目前期的参与，扩大了政策制定过程中的参与人数量，从而提高政策和决策质量。而公共政策的制定过程实际上是利益分配和调整的过程，政府和公民作为低冲击开发中的核心利益相关人，低冲击开发项目的政策制定切实关系到政府和公民自身两者的利益，如果利益分配不公，那么公民和政府之间就会产生冲突；公共政策对低冲击开发相关利益的合理分配，有利于公众对低冲击开发项目的理解和支持，政府和公民之间达成一定的和睦相处状态，无论是从低冲击开发项目的顺利实施还是从政府的公信力和效力的提高都有所益处，低冲击开发项目也自然而然能为公民所理解。

2.低冲击开发中的公民参与

首先考虑在低冲击开发的政策执行中的公民参与。在低冲击开发项目的实施中，由于公民自身生活环境的独特性，低冲击开发作为新的城市建设观念与公民个体的生产与生活具有一定的距离，这种必然存在的距离会导致公民即使参与政策制定的过程，也很有可能会不主动参与到低冲击开发项目的实际建设中，给具体实施过程带来一定的难度。地方政府可以通过政策手段和经济手段对公民生活进行介入，而低冲击开发通常是在已经开发了的人流较为密集的城市城区中进行改造，在具体实施过程中必然会对公民的生活造成侵入式的影响。例如在渗透路面、渗透装置的改造中，极有可能需要封闭一定的道路以便于施工，这就会造成车流和行人必须绕行，增加了时间成本；在建设屋顶花园等其他建筑改造的过程中，也很可能对原建筑物中的居民或者工作者带来一定的不便，除了对公民的生活造成一定障碍，增加了社会成本之外，还可能造成公民对政府的怨言，这对于政府的评价是负面的。

3.低冲击开发后期的公民参与

低冲击开发项目的最终目的是实现公民的生活福祉，因此在项目完成后的评估阶段，公民参与也是相当重要的。公民对整体项目的评价，不仅是当地政府实施该项目所应该抱有的最终目的，也应该成为政府评估项目绩效的重要标准来源。在成功的低冲击开发后期，也就是在低冲击开发建设模式和理念的推广阶段，公民扮演了自然的“传播者”角色。在设施的后续维护方面，也需要公民自觉自发的行为，这将节省较多的设施维护成本。因此在低冲击开发后期，甚至在项目结束之后也是需要公民参与才能保证低冲击开发项目的可持续性。

三、低冲击开发中公民参与的建议

1.加强前期宣传和引导

低冲击开发模式的提出是在上个世纪九十年代，但真正的运用到中国的城市建设中则还是近几年才开始的。我国虽然经常提及建设生态城市，也着力于环保政策的推广，但低冲击开发对于大多数人而言仍然是一个全新的概念，对于其目的和具体措施仍然有相当的不了解。如果贸然在公民对低冲击开发的概念理解之前就直接实行，那么公民的不理解很有可能导致公民的消极抵抗心态，近几年公民群聚反對政府项目的建设这些事件表明，缺乏公民支持甚至受到一定程度的不配合的城市建设项目是很难成功实施的。在城市经济快速发展的今日，公民的手中拥有了更多的政治主导权，也被赋予了更多的权利去保障他们自己的利益。只有用正确而科学的宣传打消公民的疑虑，才能加强公民在低冲击开发项目中的间接参与，公民的态度在低冲击开发中期和后期中更是相当重要的部分，由于低冲击开发的措施问题，在低冲击开发项目付诸实践的过程中必然会干扰公民的正常生活，例如改造车道、修建绿色屋顶、增设渗透池等，如果政府和公民因为这些干扰而产生相应的冲突，那么这两方利益相关者的碰撞产生矛盾，这将导致低冲击开发建设中的社会成本增加，这也是政府在低冲击开发中不愿意看到的情况。可以通过加强前期宣传和引导避免这种情况的发生。

2.制定相关政策保障公民参与的权利

不仅是在低冲击开发方面，我国公民参与距离理想状态还有较远的距离，主要矛盾在公民有强烈的参与愿望，但是缺乏有力有系统的具体法规作为后盾，无法得到确切保障的公民很有可能即使面临可行的参与渠道时也会望而却步。造成这种现象的根本原因是我国尚未建立有效的相关政策对公民参与政策实现有力的保护。政府在保障自己合法利益的前提下应当制定有关政策，让公民真正参与到决策中来，让公民的意见与建议在最终决策结果中有所体现，并且让有想法有思想的公民“有话能说、有话敢说”，而不仅仅让公民参与成为一句不会带来任何改变的空话。低冲击开发中政府应当制定便于低冲击开发项目实践的政策规范，更应该制定一系列政府的信息公开条例、政策文件公开方法，或者设立办公室为群众答疑解惑。争取公众对城市建设的理解和支持不但不会产生额外成本，而且可以提高项目本身的社会效益，在政府公信力有所下降的当下，也是具有相当明显的意义的。（作者单位：大连理工大学人文与社会科学学部）

参考文献：

[1]刘淑妍.当前我国城市管理中公众参与的路径探索[J].同济大学学报（社会科学版），2009，（6）

[2]张琳，许砚梅.城市新区的低冲击开发探索[J].城市建筑，2014，04：53.

[3]Center for Watershed Protection.Better Site Design：A Handbook for Changing Development Rules in Your Community[R].Prepared for：the Site Planning Roundtable.Ellicott City，MD：The Center，1998.