唐坚

[摘 要]新中国建立以来，经过几十年的发展，我国的文化产业已初具规模，越来越多的文化企业选择横向融合与纵向配置以追求规模经济和范围经济。而当前我国对文化产业采用的是分业横向管理，随着文化产业融合的逐步深入，这一规制体制已不能很好的支撑、促进文化产业的发展，甚至在一定程度上成为了产业升级的阻碍。本文分析了当前文化产业政府规制中存在的问题和不足，结合文化产业融合的发展趋势，提出了政府规制重构的思路，希望对政府规制的调整起到一定的启发作用。

[关键词]文化产业；融合；政府规制

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2015.34.177

1 当前文化产业政府规制中普遍存在的问题

1.1 文化产业政府规制体制不顺

长期以来，我国政府对文化产业实行分业横向管理，即在文化产业所涉及的每一个行业都设立相应的政府管理机构，且各行业的管理机关属于平等关系，互不影响，互不干涉。这一管理办法在计划经济时期有效地保护了文化产业发展萌芽，促进了各行业的齐头并进。但是，随着文化产业融合的发展，尤其是文化产业之间融合的逐步深化，继续实行原有的横向管理办法则容易导致规制权划分不清、政出多门等问题，给文化产业发展造成阻碍。随着全面改革开放局面的打开，越来越多的事业单位转变为企业，但当前的管理体制未能作出及时的调整，管理僵硬、政企不分的问题时有发生。再有，我国文化产业各行各业都有不同的政府机构在管理，且各政府机构之间互不监督，互不干涉，导致各机构在管理过程中缺乏沟通，管理模式之间不免产生互相制约发展的策略。这种互相制约发展策略的制定在新兴文化产业更为严重。

1.2 经济性规制过严而社会性规制缺失

目前，我国尚未在法律上明文规定在经济上应当如何管理文化产业，可以管理到哪种程度，因此在实际操作中往往存在着规制过严的问题。此外，不明晰的规定也在一定程度上导致了不公平问题的发生，政府在限制新兴产业数量的同时，对于国家控股和非国家控股的文化企业并没有一视同仁，这使得非国家控股的企业在一段时间内很难发展起来。在社会性规制方面，由于发展时间长，管理体制较为完善，但是政府对经济性规制的倾向，使得社会性规制未能充分发挥其管理作用。

1.3 文化产业法规不健全

法律是一国执行某项措施最强力的手段，也是维持市场秩序的准绳。随着我国市场经济的不断成熟，法律法规也被引入到对文化产业的监管中。就目前而言，我国已针对著作权、专利、广告等制定了相应的法律规范。但是，在实际应用中，对于文化产业的规制还是以行政手段为主，很少以法律法规作为第一选项。另外，对于文化产业下属的电视业、电影业、出版业、新闻业、印刷业等，尚未有成型法律出台，在实践中还是依照地方政府颁布的管理政策对其进行监管，而这种管理政策很容易沦为“人治”的工具。

2 文化产业融合进程中政府规制重构思路

2.1 推进文化体制改革

2.1.1 加快文化产业转企改制

加快国有文化单位的转企改制，树立文化市场的主体，成为文化机制改革的重点。在我国文化产业中，出版业、影视业等大部分都是实行国家经营的政策，因而转企改制政策要从这些企业开始实行。针对出版集团向企业转型的改制，应当尽快实施集团资产评估，完成企业向股份制的改造；针对影视制作集团的改革，应当加快集团股份制的改造推进，进行优势整合，资源整合，积极引进合作伙伴，打造核心竞争力强、实力雄厚的影视帝国；针对演艺集团的整合，应当合理运用市场运营手段，合理安排集团的演艺资源，推进省直接领导的艺术院团向企业制度的改制，激励普通文艺院团保持先进性。在企业改制的过程中，还要着重管理好党报党刊的体制改革以及广播、电视节目的制作和播放分离的改革，推动电视剧、报刊的制作机构融入市场，推进其企业化转型。

2.1.2 国有文化资产管理体制升级

目前，国内的文化领域的国有资产管理制度的建立正处在初级阶段，各地方政府的管理方式各不相同。在我国某些发展速度较快的市政单位对其管辖的文化产业实行由政府出资来成立经营文化企业的单位，扮演着广播电视、新闻出版等文化单位的出资人职责，同时也享有出资人权益，有监管所属国有的文化资产、审定重大的融投资计划项目、调控文化企业投资方向、考核目标完成情况的责任。我国经济中心上海则实行由上海的宣传部、发改委、财政局、国资委等关乎发展的政府部门来共同成立一个管理文化产业的领导班子，并组建相应的管理机构，负责对上海市的文化产业的发展情况进行监督，主要是对上海市文化产业的商业性也就是其承担的创造价值的角色进行监督和管理。从上海市、重庆市和深圳市实行的政策来看，要保证文化产业能健康且快速实现其经济价值，必须保证国家对文化产业实行的管理政策有好的方向。首先，根据文化事业的类别及属性，政府对国内文化资产实行分离处理，将经营性和非经营性两种国有资产分别归入经营性和非经营性管理体系中，规划出相应的文化管理体制。为了更好地促进文化产业的发展，必须将经营性和非经营性两种管理体系彻底分清，对其实行政治经济分开管理的方法，构建政府—企业—资产三级管理的机制。其次，政府设置代理机构，用来代表政府处理文化企业国有资产的工作，对资产的运用进行监控和审查。如代理机构对重要的文化企业的分立、合并，资产的使用方向、产权的变更，重大项目的实施效果都有审查的义务和权利。再次，为完善管理体制应当设置具有出资人功能的机构，不仅可以使用出资人的权利，也同时承担着对资产的监管等责任，来确保资产的安全、完整、增长。对于我国文化产业下的各企业的管理人员，其工资水平可以由上述具有出资人功能的机构来决定，包括该企业的各种考核制度等都由上述机构来制定。最后，明确企业经营中的责任，采取文化企业责任制，赋予国有文化企业的负责人资产代表经营权，同时也要承担国有资产的运营、保值、增长等具体责任。

2.2 放松经济性规制

2.2.1 促进文化资产产权代理制度发展

首先，要推进文化产业规制的法制化进程。近年来，针对原有政府管理中的普遍存在的“越权”和“缺位”问题，逐步发展形成了一种分类管理的文化行政管理方式，即根据外部性的不同，将文化资产分为可经营性的和不可经营性的资产。在实践进程中，由于缺少法律制度的支撑，这种新型管理模式在进行渐进性的改革的过程中存在不彻底性，导致其执行效果不佳，尤其在经营性的文化资产的管理中仍然透露出原有的行政管理的阴影。针对这样的现象，一方面要通过设置文化国资委机构，以确保分离出规制机构中的非规制职能，使规制机构独立出来；另一方面要为规制行为提供法制保障，尤其是要尽快出台《出版法》、《广播电视法》等法律来代替政府部门的规章制度，避免由于法律缺失、政策泛滥，而导致政府规制行为的失效。规制要提高透明度、预见性和稳定性，法律规制要经过法定程序来确立，及时向社会公示，提高政策在制定与执行时的透明度，使文化产业的规制的确立提到法制化的进程。

其次，将公共管理职能与出资人职能分开。地方政府设立的文化国资委等机构普遍具有定位不清的问题，它不仅是文化资产的监查者同时也是出资方，既是公共管理者又是产权监管者。根据国内外文化资产管理经验，在调整国有文化事业管理时，应当把资产的管理与公共管理分离，才能为促进国有资产的经济效益增长打好基础。文化国资委应定位为管理部门，并向出资方、管理方的方向转型：一方面，文化国资委不能被当作政府宣传部的管理工具，也不能被当成贯彻执行政府的政策指令的“漏斗”，应当给予文化国资委独立的经济管理和处理文化资产的权利；另一方面，文化国资委应使出资人与所管理企业各司其职、界定明确，合理运用法律和经济手段进行管理，避免行政干涉，从而实现出资人与公共管理职能分开，实现行政与文化企业、文化资产分离。

再次，完善产权管理制度。文化事业改革需要逐步改善国有文化产业的产权管理制度，完善产权的委托代理制度，尤其是市场化委托代理管理制度应当建立在市场契约制度的基础上，而不能依靠组织规范和行政干涉。文化国资委作为监察人和出资者，可委任或委托符合条件的特定的自然人成为出资者代表行使文化企业的股东权利，特定自然人参与企业内部管理活动，代表出资人施行经营、监察职责。对于那些国有控股即国有资产占总资产的大部分的企业，我们则实行董事对原领导班子进行制衡的方式来管理，制定相关管理制度，应用文化出资者的职能没有特殊性，但在国际文化的安全和文化的意识形态等重大问题上拥有一票否决的权利。通过合理有效的产权代理管理制度，可以使政府的导向和规制得到实现，不得用行政手法和组织规范进行干预。

2.2.2 开拓多元化的文化投融资渠道

放宽规制、建立多元化的文化投资融资渠道，根本上是要调整文化所有制结构。第一，开展国有文化财产公有制，开拓多样化形式。文化产业不同于物质产业，具有意识形态的特征，我们可以抓住其这个特点，在遵守国家法规的前提下，来制定出更有利于文化产业发展的管理模式。公益性非经营性的文化单位应探索新的经营方式、不断尝试新的管理方法，坚持单位的公益服务性，使其适应经济大环境；小型公益性文化企业可以以产业探索为主，尝试将文化的“受益人”转变成“投入者”。对于可经营性的文化产业，则应采用混合经营的管理模式，努力提高其管理效率，实现其经济效益。第二，支持并鼓励文化产业多元化发展，实现多元所有制结构，进而改变单一的国家专权文化管理模式，同意并支持营利性文化生产产业为代表的企业多种形式所有制的发展，逐步构建一个公有制占主要地位，政府协同社会和个人一同构成的多样经济成分、多元经营方式、多层次、多渠道、多种文化体制并驾齐驱的新格局。第三，公有制仍是文化单位的主体，这里的主体地位并不是指在数量上占据优势，而应表现在质量上的领袖作用。公有制文化企业特别是国家占主导地位的企业，需通过改善自身品质，加强自身控制力、经济竞争力和行业影响力，以更好地稳固自身主体地位，充分发挥自身的主导作用，促进国家文化软实力的提升。

2.3 强化社会性规制

2.3.1 加大对中外文化产业融合的监管力度

文化产业融合的背景下自然会发生中外文化互动，一方面，我国文化企业、事业单位可以学习外国文化运营的先进经验，促进我国文化市场的跨越式发展，另一方面，部分专权、强权的西方国家利用其政治、军事、经济、科技的优势，强制销售其文化产品，侵蚀着我国的民族文化，因此，文化企业在融合吸收的过程中要提高警惕，吸收其长处，转化成自身能力。在这一过程中，中华人民共和国国家新闻出版广电总局要明晰审查标准，加大监管力度，把好文化引入的第一关；地方政府的文化产业管理部门则应做好对管辖地区文化企业引导与教育的工作，充分发挥社会性规制的作用，引导和限制文化产业的内容，鼓励企业巧妙运用科技手段，提高文化产品的创新性。当文化产业出现侵权问题时，要综合运用经济性规制与社会性规制打击盗版行为，净化文化市场，使文化产业健康发展。

2.3.2 制定内容管理流程

对文化产品在内容管理上，可采取事前审查、事后追惩和备案相结合的管理流程，以确保内容合法性。首先，事前审查。事前审查是指文化产品在出品前，应由国家相关行政部门对其内容进行管理审批。如对电影影片的发行，对其制作时的摄影制作、发行、影院中放映、外籍影片的进口、国内影片的出口均需向国家新闻出版广电总局的电影审查审批机构申报，使其对电影内容是否合格进行审核批准。例如，我们想播放外国电视台的电视节目，播放机构必须向我国广电总局提出申请，由其对该节目进行审核，审核通过后才能顺利播放，不通过则不能播放。其次，事后追惩。事后追惩指的是文化产品在出品前，未能通过政府设立的管理部门对其内容的审查，作品的内容涉及法律、法规命令禁止出现的内容，文化产品出现以上情况时，依照法律对当事人追究刑事或行政责任。采取这种方式进行管理的文化行业主要有：出版业、印刷业、艺术表演团体等。出版单位（包括音像制品的出版单位）采取编辑责任制，避免出版物或音像制品的内容违反国家法律规范的规定。最后，做好备案。备案就是要求当事人在进行文化产品制作的准备工作前，要做好相关计划，把计划和所需题材向政府设立的行政部门备案。

2.4 完善文化产业法律法规体系

2.4.1 健全文化产业法规体系

在第十七次全国人民代表大会上，提出要不断推进文化产业的发展。这对于我国文化产业来说是一个建立完善对应法规的一个机遇，通过不断地完善文化法律体系、规范执法行为和增设法律监察，有助于理顺政府在文化企事业单位中的权利义务，使文化工作者能更积极地工作和创新，为文化产业的繁荣昌盛提供良性的发展环境。根据发达国家的文化法律体系及内容规制，以及我国文化体制改革的要求和趋势，可以推断出构建文化法律体系的最重要的目标是内容规制的完善。即以《新闻法》《广播电视法》《出版法》等具体针对性法规为中心，用《报纸管理暂行规定》《广播电视管理条例》《出版管理条例》等作为行政法规的支撑，将地方行政法规、部门行政规章作为法规体系的内容补充。加快《新闻法》《广播电视法》等专业法律的制定进度和执行力度，为文化内容规制的完善打好基础。

2.4.2 强化知识产权保护

首先，加强对知识产权的价值重视程度。知识产权的保护能够通过提高企业的垄断利润，进而鼓励创新。文化企业在通过对创意的表现过程中改造文化资源，因而可以极大地增加文化产品的市场竞争力和附加值。其次，要明确文化创意与文化资源的分别。文化资源很难体现出显著的资源稀缺性，它虽然有产权归属，但产权归属不能代表完全的文化资源。以好莱坞的动画片《功夫熊猫》为例，功夫和熊猫作为文化资源来讲，其产权归属是属于中国的，但这种产权归属不能构成法律上的知识产权。在文化产业中，一个创造性的理念如果不能转换成知识产权，也就不能使创新理念向产业化飞跃。再次，从宏观角度进行立法保护。知识产权的维护必须由国家设立法律、加强执法力度，保护原创作品。根据适度原则，原创作品在一定阶段后可以让其进步成果由社会共享。最后，企业自身始终保持先进性。一方面文化企业应积极开拓进取，通过创新的方法来整合文化资源、文化要素，研究新的作品，申请知识产权；而另一方面企业更应该主动向专利申报部门注册登记相关文化商品的商标、专利，主动维护自身的合法权益，以避免被对手抢先注册。

3 结 论

文化产业的发展状况关乎国家软实力和国际影响力，必须引起充分的重视。在产业融合的背景下，文化市场的主体行为更为复杂，政府相关管理部门要理顺管理体制，综合利用经济、法律、行政手段，构建科学合理的规制体系，促进文化产业的健康发展。

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