知情人士表示，中央正在制定养老保险全国统筹的方案，全国统筹只会统筹基础养老金部分，个人账户还会留在地方，这也就意味着未来社会统筹和个人账户将有实质性的分离。

养老金收支不平衡范围扩大

近年来，养老保险基金一直保持着支出增幅大于收入增幅的态势，收支矛盾日渐突出。

财政部于11月16日公布的数据显示，2014年企业职工基本养老保险基金收入23273亿元，比上年增长11.9%;支出19797亿元，增长18.6%。支出比收入增幅高6.7个百分点。

从全国账面上来看，企业职工基本养老保险基金2014年收入大于支出，不仅本年收支结余3476亿元，而且滚存结余30376亿元，收支状况保持正常运行。但实际的情况是，由于中国养老保险的统筹层次仍然比较低，养老保险基金分散在2000多个统筹单位中。全国企业职工养老金的统计数据并不能反映出部分地区养老金收支恶化的态势。

“我觉得养老保险制度在我们这里困难重重。”某东部沿海省份地级市的一位社保局长表示。

这位社保局长称，养老金的连年上涨一方面导致基金向退休人员支付更高的待遇，另一方面又使在职职工和退休人员的收入出现“倒挂”，退休之后会比在职时高几百元，早退的拿得比晚退的还要多，企业职工都想办法要尽早退休。

此外，养老保险基金收入端的增长跟不上支出端的增长。由于省政府制定的缴费基数过高，即使按照60%征收，缴费基数仍然高于有些县市企业职工的实际收入，扩面难度非常大。

“为了配合政府完成年底扩面的任务，有些企业就先交一个月然后再退保。”这位局长说，更多的企业则改变用工方式，不直接招工或是干脆就迁到外地去了。

在这种双重压力下，基金收支状况严重恶化，即使用光了个人账户的资金和全部滚存结余，当地的企业职工养老保险仍然收不抵支。

记者了解到，今年该市养老金收支缺口超过30亿元，该市已经向省里申请省级调剂金，目前省里只确定给不到20亿元，剩下的缺口如何补，还是未知数，而且省里调剂金拨付到账又比较慢，他们不得不占用其他资金来实现“保发放”的目标。

官方的一个统计数字表示：2014年，企业职工基本养老保险基金扣除财政补助后，当期收不抵支省份达到22个。这一数字在2011年为12个。

在中国一些经济欠发达地区，动用失业保险基金、工伤保险基金等有结余的基金来实现退休人员养老金的“保发放”已经是公开的秘密，地方官员自叹为这种资金周转担着“掉乌纱帽”的风险。

从“统账结合”走向“统账分离”

养老保险基金对财政转移支付依赖程度的加深，让在“新常态”下收入增速已回落到个位数的各级财政颇感压力。2014年，全国一般公共财政收入仅增长8.6%，但中央财政对企业职工养老保险的补助就增长了19.3%。

楼继伟认为，下一步将进一步深化社会保障特别是社会保险制度改革，要按照精算平衡的原则，促进社会保险基金自求平衡，实现制度长期稳定运行。

然而，这是一个艰巨的挑战。中国政法大学法和经济学研究中心教授胡继晔表示，社会统筹和个人账户混账管理必然带来责权不分，政府的责任只会越背越重。

《社会保险法》将政府补助作为基本养老保险基金的法定来源之一，并且明确规定基本养老保险基金出现支付不足时，政府给予补助。

中国1997年开始实施的“统账结合”基本养老保险运行模式，其初衷是将社会统筹和个人账户的优势发挥出来，目的是实现预期稳定和多缴多得。但在制度的实际执行中，混账管理导致个人账户空账运行，使这一制度名存实亡。

“经过18年的实践，证明统账结合这种模式应该改革。”胡继晔说。

胡继晔建议，尽快修改《社会保险法》，将社会统筹和个人账户分离，将社会统筹作为第一支柱，降低费率提高缴费刚性，由政府兜底，促进制度公平;将分离后的个人账户和企业年金、职业年金一起作为第二支柱，完全由企业和个人来承担责任。

知情人士表示，中央正在制定养老保险全国统筹的方案，虽然具体是真正意义上全国统收统支，还是像省级统筹一样只是建立调剂金制度还不得而知，但有一点应该可以确定，全国统筹只会统筹基础养老金部分，个人账户还会留在地方，这也就意味着未来社会统筹和个人账户将有实质性的分离。

不是“损有余而补不足”

但不能忽视的是，关于“全国统筹”的一种论调成为媒体主流：“统筹”就是调拨养老金富裕地区的资金，通过“损有余而补不足”的方式填补养老金亏空地区的缺口，调剂缓解养老金局部紧张的局面。说简单点，就是将各省份的养老基金“混”在一块，拿盈余省份的养老基金补不足省份的养老基金，大家“均贫富”。

全国人大代表、营口市某市长如是说：历史上辽宁产业工人多，国企退休工人多，现在辽宁两个在职职工就供养1个退休人员，而深圳是18个人供养1个人，如果不尽快实施全国统筹，辽宁养老金缺口“雪球”就会越滚越大。虽然这位“代表”没有直接说出“劫富济贫”，但言外之意不言而喻。

其实，养老金因地区差异，因人员结构差异，出现周期性贫富差异也不是中国特色，在发达国家也是常态。这种周期性贫富差距在短期内可能难以彻底改变，但养老水平的地域差异完全可以通过制度改进，完善管理，逐步实现适度平衡。

众所周知，建立养老保险有两条基本原则：第一，公平与效率相结合。即养老保险水平既要体现社会公平，又要体现个体之间的差距;第二，权利与义务相对应。即养老待遇与缴费情况直接挂钩，鼓励多缴多得。所以，对养老金盈余的省份我们不但不要“仇富”，而且要予以鼓励。有观点认为，如果我们现在不分青红皂白，简单将“劫富济贫”视为此次养老金全国统筹的目的，甚至带着“仇富”的心态去推崇这种“大锅饭”式的统筹，那么，我们很有可能再次步入“大跃进”时期的人民公社。

（《中国经营报》2015.11.18、《晶报》2015.11.20等）