王涛

[摘 要]新型城镇化建设成为推动我国全面建成小康社会的又一强大动力，在这一过程中，涉及到经济、文化、政治、法律等方方面面的深刻变革。同时，由于我国城市化起步较晚，相关经验缺乏，因而在新型城镇化过程中就存在着一系列的矛盾和问题。党的十八届四中全会后，依法治国成为我国现代化进程的重大驱动力，今后新型城镇化的重点工作之一就在于如何有效地运用法治思维和法治建设，从而推动我国新型城镇化的健康发展。

[关键词]新型城镇化；法治思维；法治建设

[中图分类号]D630 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2015）05 — 0062 — 02

新型城镇化和全面推进依法治国已经成为我国发展的重大战略决策，党的十六大、十七大都对我国城镇化的发展提出了明确而具体的要求，党的十八大进一步提出要坚持走中国特色新型城镇化道路，新型城镇化的推进对于促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，促进城乡一体化发展有着十分重要的意义。但是，鉴于我国城镇化整体质量不高，因此，在新型城镇化推进的过程中还存在着一系列的矛盾和问题。党的十八届四中全会明确提出要全面推进依法治国，把法治推向我国现代化进程的方方面面，这就为我国新型城镇化的建设提供了强有力的武器，为今后新型城镇化过程中出現的矛盾和问题有了法治的依据。

一、当前新型城镇化过程中存在的法治矛盾和问题

（一）农民法律和事实上的主体地位丧失

城镇化的发展和推进，归根结底是农民和农村的城镇化，新型城镇化由农村转变为城镇，不仅仅是称谓意义上的改变，更是与农民切身利益相关的配套设施的城镇化。城镇化的主体是农民，要推进以人为本的城镇化的顺利开展就必须保护好农民在法律和事实上的主体地位，这主要表现在尊重农民意愿，遵循农村发展的客观规律，从法律上形成对农民主体地位的认定和对农民切身利益的保护，切实维护好、发展好农民的利益。

现实的情况是，在城镇化过程中，农民没有参与到这项涉及自身利益的进程中来，自始至终处于一种被动的地位和状态。城镇化过程中形成的大量农村人口转移，使城镇的承载能力受到严重挑战，农民享受不到城镇的基本公共服务，有些地方片面的城镇化使得农民在寒冷的冬天也无法供热全暖，更有甚者，楼房的排便系统尚未建成，使农民最基本的生存需要都无法得到满足。农民丧失了原有的土地，城镇化的快速推进又使得农民的生存技能无法满足城镇发展的需求，因而就造成了大量的农民“失业”，严重的影响了新型城镇化的质量，影响了基层社会的稳定；另一方面，从法律的角度看，我国尚未有任何一部关于城镇化发展的法律，新型城镇化是未来几十年我国社会发展的基本动力，是全面建成小康社会的重大推进器，但是，至今尚未出台相关的法律规范，遑论城镇化过程中对农民主体地位的确立了。如果在法律上都无法对农民在城镇化过程中法律主体地位的确认，那么在实际的操作过程中极易造成对农民切身利益的损害，但是农民却没有法律武器来维护自身的合法权益。

（二） 户籍制度所形成的“法律身份”造成二元制结构发展格局

二元户籍制度由来已久，城镇户口和农村户口由于历史的原因造成了如今“二元”结构的存在，而最为关键的是，城镇户口居民享有的各方面政策和保障是农村居民无法得到的，因而造成了当前户籍制度的二元对立。

在城镇化的进程中，农民的城镇化是在原来区域发展基础上的城镇化，尽管名称上是城镇居民，农村户口转变为城镇户口，但是由于城镇化的进程过于仓促，其相应的基础设施尚未配套，使得“法律身份”由农村户口转为城镇户口的农民根本无法享有城镇户口所享有的各种公共服务和政策。当前的城镇化过程中就存在着这样一种两种“法律身份”——城镇户口和农村户口——的对立，尽管农民已经转化为城镇居民，但这种由来已久的“二元户籍对立”并未从根本上发生转变。

（三） 城镇建设违法违规，执法方式粗暴

中国的城镇化处在农村和城市二元结构对立的过程之中，因而，对新型城镇化的发展过程缺乏相应的城乡统筹规划。违法违建、违法乱建的现象比比皆是，但是，由于小型城镇的建设往往介于县级区域和乡镇区域的“缓冲地带”，因而就造成了此类城镇建设的无序管理，各种无证开工，违法乱拆乱建的现象此起彼伏，不但极大浪费了少有的建设用地，而且对城镇的规划和未来长远发展产生了极坏的影响。

城镇化的进程要遵循客观规律，要尊重人民的意愿，但在实际的城镇化过程中，执法人员往往置农民的意愿于不顾，赶农民上楼、暴力拆迁、违规占用耕地等大量的暴力执法层出不穷。粗暴的执法方式不仅使农民对这种新型城镇化产生了疑问，更重要的是失去了对政府的信任，这对将来新型城镇化的推进有着不可估量的损失。

二、从法治角度对当前的城镇化现状分析

法治，顾名思义，法律治理，从法律的角度对客观事物进行分析。新型城镇化过程中存在的矛盾和问题不少，原因各异。但从法治角度看，主要集中在以下几个方面：

第一，法律法规缺失。中国的城镇化进程从改革开放以来迅猛发展，30多年过去了，我国至今尚无一部指导城镇化进程的法律法规，相关的法律法规，诸如《土地法》、《土地承包法》、《物权法》、《担保法》等相关的部门法仅仅在城镇化过程中的某一具体领域发挥作用，并且这种功能和所用随着时代的发展和进步，已经远远落后于城乡经济发展的要求了。法律法规的不到位就使得全国各地在进行城镇化的过程中各自出台自己的政策规定，从而无法实现“同地、同权、同价”的目标和诉求。

第二，新型城镇化的急功近利发展使得城镇化发展水平不高。在国家加快推进新型城镇化建设的背景下，部分地方政府为了能够在最短的时间内全面实现城镇化建设的发展目标，不顾客观发展的实际，

强行推进城镇化进程。这不仅表现在规划的不严谨、建设的畸形性及对农民粗暴执法上，更重要的是对农民城镇化后的保障措施无法到位，从而造成了城镇化的畸形发展。十八届三中全会提出，要赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，完善城镇化健康发展体制机制，而这种急功近利的建设方式已经严重侵害了农民的土地和财产权利。

第三，农民权利意识淡薄，无法有效地运用法律武器保护自身利益。但是由于农民文化水平普遍较低，对法律的认知更是浅显，再加上历史上形成的对“官”的恐惧，使得他们无法真正认识到自己是中国新兴城镇化的主体，也无法真正用法律的武器来维护自身的合法权利。因此，在这一进程中也就会出现诸如农村土地征收补偿安置纠纷、农村土地流转的矛盾问题的存在等现象。

三、统筹规划，以法治视角审视新型城镇化进程

习近平总书记说过，城镇化是一个自然历史过程，是我国发展必然要遇到的经济社会发展过程。推进城镇化必须从我国社会主义初级阶段基本国情出发，遵循规律，因势利导，使城镇化成为一个顺势而为、水到渠成的发展过程。确定城镇化目标必须实事求是、切实可行，不能靠行政命令层层加码、级级考核，不要急于求、拔苗助长。推进城镇化既要积极、又要稳妥、更要扎实，方向要明，步子要稳，措施要实。①从习近平总书记的论述中，我们清楚的看到，党和国家已经意识到当前我国新型城镇化过程中存在的问题，相应的国家也采取了相关的措施，但是效果并不理想。从法治的角度来看，要解决这一难题要从以下几个方面入手：

（一）国家要尽快出台指导我国新型城镇化的法律。美国法学家法尔曼在《法律与革命》中曾指出：“使城市化在当时而不是在以前，在此地而不是在彼地成为可能的，是新的宗教和法律的概念、制度和实践……如果没有城市法律意识和一种城市法律体系，那就根本无法想象欧洲城市和城镇的产生。”可见，健全的法律对于城镇化发展的重要性。因此，在城镇化的推进过程中，不能仅仅依靠行政手段和经济手段，更要注重对法律手段的运用，从法律上保障农业、农村、农民的合法权利。那么，这就需要有一部从宏观上指导新型城镇化发展的法律，从保障农民权利、农业发展、农村和谐的角度细化城镇化的发展，从而使城镇化的各项推进措施有法可依，这样不仅能够有效的规范城镇化建设和发展的进程，而且在更大程度上避免了农民与政府的冲突，从而有利于社会的稳定和发展。

第二，培育法治思维，加强普法宣传。法治思维不是单单指每个个体熟稔法律，而是一种知法、守法、用法的思维理念，这与一个人的学历、文凭没有关系，而是一种惯性用法的思维模式。法治思维的形成依赖于对法律法规切实的宣传、贯彻和执行。要普法、宣法下基层，特别是要加强对诸如《土地管理法》、《土地承包法》、《物权法》等事关农民利益的法律的宣传；同时，要创新法律宣传形式，不能还停留在念文件、读文字的水平。具体的宣传加上专业的讲解对于城镇化过程中减少由于法律问题而产生的问题效果明显，这无疑对推进新型城镇化的发展是极为有利的。

第三，依法行政，加快推进各项改革。依法行政是政府行使其职能的基本要求，在新型城镇化的过程中特别强调政府的依法行政，因为政府在城镇化建设过程中是主导者，这就要求政府在新型城镇化演进过程中履行好引导和规制的角色，明确行政规制理念，依法使用各类规制工具，在严格遵照法定程序的前提下，依循政府法治论规范要求，从而全面破解并超越传统城镇化发展困局②。那么政府的依法行政主要体现在：一是要坚持依法对城镇发展的规划，城镇的选址、规模、开发建设都要依法进行，进行依法论证，从而实现科学的城镇发展；二是要依法保障农民的合法权益。包括对农地征用的赔偿和补偿，农民耕地的征用以及农民宅基地的使用等方方面面的事宜都要依法进行。

与此同时，要深化各项改革，特别是对二元制户籍制度的改革。当前的城镇居民和农村居民的基本公共服务都与户籍制度挂钩，这就严重破坏了社会发展的公正性。因此，这就要求做好新型城镇化的配套工作—打破户籍制度壁垒，逐步剥离附加于户籍制度上的福利待遇，逐步推行居住证制度，政府要加大投入，扩大公共服务范围，使农民切实享受到新型城镇化帶来的普惠。

新型城镇化的推进任重而道远，在这一过程中要强化政府和农民双方的法治理念，同时，还要辅之以国家的宏观指导，通过对新型城镇化过程中涉及的利益群体进行法治思维上的建设，减少不必要的矛盾和问题的出现，从而实现我国新型城镇化建设平稳而有序的进行。

〔参 考 文 献〕

〔1〕安徽省法学会编.新型城镇化建设的法治保障研究〔M〕.合肥：安徽人民出版社，2014：06.

〔2〕张占斌.解析新型城镇化〔M〕.北京：经济科学出版社，2014：05.〔责任编辑：张平凡〕