本刊记者 徐 华

2015年9月1日， 交 通运输部印发了《船舶与港口污染防治专项行动实施方案（2015 ～2020年）》（以下简称《实施方案》），制定了未来五年船舶与港口污染防治的时间表和路线图。可以看出，这是继国务院推出“气十条”和“水十条”之后，交通运输部推出的力度空前的“海陆空”全方位立体式的船舶港口防污治污的具体行动方案。那么，一直以来被冠以绿色运输工具的船舶，缘何也对其紧锣密鼓地展开了减排行动？对于这样一份全面的治污方案，它的实施将产生哪些深远影响？公众对其出台的背景与依据、具体措施，以及对相关行业的影响都给予了高度关注。

提前大考

曾几何时，海滨城市带给人们的集体记忆是“清风拂面，一尘不染”。然而，近年来，随着我国一跃成为港口大国，一举包揽了世界前十大港口吞吐量排行榜的大半席位，坐拥十几个亿吨大港，几乎每一座海滨城市的背后都有一个庞大的港口。城市因港口而繁荣，然而，记忆中清冽的海风也被浊浪取代。那么，港口内往来如织的船舶，是否是这股浊浪的始作俑者？

新年伊始，柴静的纪录片《穹顶之下》引用的一项来自自然资源保护协会2014年所公布的《中国船舶和港口空气污染防治白皮书》数据显示：“假设一艘中型到大型集装箱船使用含硫量为35000ppm（3.5%）的船用燃料油，并以最大功率的70%行驶时，则其一天排放的PM2.5总量最多相当于我国50万辆国IV货车同一天的排放量。”一艘等于50万辆？这一惊人的数据，瞬间将船舶减排问题推向了风口浪尖。那么，这一数据是否准确？船舶排放是否已经成为港口城市空气质量的第一杀手？

交通运输部水运科学院副总工程师彭传圣认为，尽管水运与其它运输方式相比较，具有节能环保的优势，但是随着我国经济社会和国际贸易的高速发展，水运规模越来越大，船舶排放空气污染物对环境空气质量的影响也越来越严重。据香港特区政府编制的《2012年度空气污染物排放清单》表明，在香港特区管辖范围内公用发电、道路运输、水上运输、民用航空、其他燃料燃烧和非燃烧源等6个领域的空气污染物排放总量中，船舶排放的二氧化硫、氮氧化物、可吸入颗粒物和细颗粒物均是香港相应污染物排放的最大来源，分别占香港特区相应污染物排放的50%、32%、37%和43%。与香港毗邻的深圳数据也同样惊人。根据深圳市人居委员会提供的数据，2013年进出深圳港口船舶排放二氧化硫16300t、氮氧化物19254t、细颗粒物1635t，分别占深圳市相应污染物排放总量（含船舶）的66.1%、14.1%和5.8%。以点带面，整个珠三角地区的情况可见一斑。再向北推至同样繁忙的长三角地区，上海市环境监测中心等单位所做的研究结果表明，2010年进出上海港船舶排放的二氧化硫、氮氧化物和细颗粒物对上海市空气质量的影响最为显著，分别占上海市相应污染物排放总量（含船舶）的12.0%、9.0%和5.3%。

2013年进出深圳港口船舶污染物排放总量占比

从这一组数据可以看出，船舶排放已经不同程度，且不可避免地成为港口城市空气的重大污染源，越往南越明显，特别像香港和深圳这样陆基污染少的港口城市，船舶带来的大气污染则更为凸显。那么，是否到了应该着手对船舶减排采取行动的时刻了呢？

事实上，发达国家治理空气污染的道路是按照经济有效性和由易到难的原则铺开的，从治理固定源（如工业、发电厂等）排放着手，待到采取了大多有效措施后，开始治理移动源（如机动车、船舶等）排放，在移动源排放治理过程中，也是先从治理可以相对有效控制的陆基移动排放源（如机动车）排放开始，待到采取了大多有效措施后，才开始治理船舶排放。从技术角度看，类比欧盟和美国强制使用硫含量上限10ppm的车用汽柴油的时间与采用各类强制性船舶排放控制政策措施时间的关系，可以确认我国当前已经进入实施船舶排放控制的窗口期。

另外，今年4月，备受关注的、被称为“水十条”的《水污染防治行动计划》发布，以改善水环境质量为核心，从全面控制污染物排放等十个方面，加大水污染防治力度。“水十条”亦明确了各部门的任务，其中加强船舶港口污染控制、增强港口码头污染防治能力由交通运输部牵头。

不难看出，国家对于船舶的污染治理已经进入了提前大考。

对症下药，海陆空立体防控

2015年8月29日新修订的《大气污染防治法》第六十四条规定：“国务院授权交通运输主管部门可以在沿海海域划定船舶大气污染物排放控制区，进入排放控制区的船舶应当符合船舶相关排放要求。”

一直以来，环保部的工作重点是陆上的固定排放污染源和车辆的排放，但近年来港口城市对于船舶排放的统计数据引起了环保部的重视，为促进整体减排取得实效，制定了船舶发动机的排放控制标准，主要控制国内船舶的排放，正在进行第二次征求意见，其中对于船舶的排放做了很多严格的规定，主要是对于新船氮氧化物的控制，作为船用废气的排放标准，其中对于船用油也做了严格的规定，对于内河船舶或进江船舶要求只能使用内河普通柴油或含硫低于0.1%的馏分燃料油，将从2018年开始实施。今年5月，环保部又将内河船用普通柴油的标准大幅度提高，与车用柴油的硫含量相同，现在硫含量控制标准是350ppm，即0.035%的硫含量，至2018年将提高到10ppm，即欧五的车用柴油标准，这也是环保部将过去控制车辆排放的经验向船舶推广，对于船舶行业的影响是巨大的。内河船舶的减排方案让人们联想到，对于沿海港口和远洋船舶，到底需要怎样一份环保答卷？

据悉，交通部门为此做了大量工作，先后在珠三角、长三角和渤海湾召开会议或开展调研，商议共同制定实施区域性特殊排放控制措施等一系列方案。这些方案，不但需要满足环保部门的严格要求，还要保证船舶港口行业的稳定健康发展，特别是在当前水运行业不景气、业绩整体下滑的情况下，如果标准过高、企业无法执行的话，那么，方案将如一纸空文。

为此，交通运输部成立了专题研究工作组，结合水运行业特点及发展现状，通过多轮现场和书面调研，经过反复研究讨论并广泛征求行业内外意见，最终于9月1日，印发了《船舶与港口污染防治专项行动实施方案（2015 ～2020年）》，提出了十一项重点任务，制定了未来一段时间水运领域污染防治的行动指南。可以看出，这是继国务院推出《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》（中发〔2015〕12号）、“气十条”《大气污染防治行动计划》（国发〔2013〕37号）和“水十条”《水污染防治行动计划》（国发〔2015〕17号）之后，交通运输部推出的力度空前的“海陆空”全方位立体式的船舶港口防污治污的具体行动方案。

所谓“海”，是指针对海水污染的治理目标，方案要求“沿海和内河港口、码头、装卸站（以下简称港口）、船舶修造厂分别于2017年底前和2020年底前具备船舶含油污水、化学品洗舱水、生活污水和垃圾等接收能力，并做好与城市市政公共处理设施的衔接，全面实现船舶污染物按规定处置。按照新修订的船舶污染物排放相关标准，2020年底前完成现有船舶的改造，经改造仍不能达到要求的，限期予以淘汰。”所谓“陆”，是指主要港口100%的大型煤炭、矿石码头堆场建设防风抑尘设施或实现封闭储存。所谓“空”，是指“到2020年，珠三角、长三角、环渤海（京津冀）水域船舶硫氧化物、氮氧化物、颗粒物与2015年相比分别下降65%、20%、30%；主要港口90%的港作船舶、公务船舶靠泊使用岸电，50 %的集装箱、客滚和邮轮专业化码头具备向船舶供应岸电的能力。”

阻力与动力

对于这样一份全面的治污方案，业界对其出台的背景与依据、具体措施给予高度关注的同时，更加关注其对相关行业会产生哪些影响？

《实施方案》提出了很多具体的减排方法，但无论老旧船舶的改造和淘汰，还是加装LNG动力装置，还是岸电设施的建设，都需要巨大的资金投入。这无疑对航运企业和港口企业带来巨大的影响，特别是在当前市场不景气的情况下。彭传圣认为：“治理空气污染是全社会都受益的事情，治理成本不应仅由航运业承担，当然也无法全部承担，比如生产低硫油可能要投入几百个亿，但即便大型航企，刚刚扭亏为盈，每年也就盈利几个亿，是无论如何也无法承担使用低硫油的全部成本的，必须靠社会力量共同投入才能有效促成相关要求的实施。”对此，《方案》提到了保障条款，并逐步完善支持政策。条款要求：“在充分利用好中央和地方已有相关资金支持政策的基础上，各级交通运输管理部门要积极协调有关部门加大政策与资金支持力度，力争建立船舶与港口污染防治引导资金，不断完善其他配套政策和激励措施；港航企业要结合提质增效升级，进一步加大对污染防治设施设备改造、配备的资金投入。”

环保方案的实施，往往会涉及到多个部门同时采取行动，只有协调一致，方能达到理想的效果。其实，在实际中，各个环节之间总会遇到“鸡生蛋，还是蛋生鸡”的问题。比如，液化天然气（LNG）动力是减少船舶排放的一项有效措施，但在推广过程中，船东普遍会反映，LNG加注站太少，即使船舶改造完成，也无用武之地。而负责加注站设立的石化部门却认为没有足够的使用率，LNG加注站也是形同虚设。同样的问题也存在于国内低硫油的生产和使用这一对矛盾之中。使用低硫油是快速达到船舶减排的普遍做法，但我国却由于低硫油的需求少，生产成本高，而造成至今几乎没有生产低硫油的能力，而船舶企业由于在国内加不到低硫油，也只好选择在国外加油。双方不能协调一致，造成我国低硫油的供求市场双双不足的局面。那么，在《实施方案》中特别针对上述问题提出建立跨部门的协调机制。比如，第八条“协同推进接收处置设施建设，确保污染物有效处置”中提到，船舶在运营过程中会产生油污水、化学品洗舱水、生活污水、压载水、垃圾等污染物，具有数量大、流动性强、涉及范围广等特点。这些污染物如未经处理直接排放，将会对水体水质产生较大影响。我国大部分港口码头按照国际公约和《水污染防治法》、《海洋环境保护法》等国内法律法规要求建设了船舶油污水、船舶垃圾及化学品洗舱水等接收设施，但实际运行效果不佳。存在的主要问题包括内河港口船舶污染物尤其是化学品洗舱水接收处置设施严重缺乏，已建的船舶污染物接收设施与市政公共处理设施衔接不畅，存在化学品洗舱水偷排、直排现象，船舶污染物接收单位操作不规范，船舶污染物接收处置监管联动机制尚未建立等。针对上述问题，《实施方案》提出，港口、船舶修造厂所在地交通运输（港口）管理部门会同工信、环保、住建等部门在评估的基础上编制完善接收、转运及处置设施建设方案，推动港口、船舶修造厂加快建设船舶污染物接收设施，做好船港之间、港城之间污染物转运、处置设施的衔接，提高污染物接收处置能力；同时建立船舶污染物接收、转运、处置监管联单制度，实现船舶污染物全过程可追溯，确保得到有效处置。

如果一旦设定排放控制区，则涉及到如何监管的问题，以及低硫油在哪些结点开始使用等一些细节性的问题。使用低硫油和传统燃油相比每吨油就差两百美元，违法用油的利益很大，如果执法不严，必然会使相关法规形同虚设，成为一纸空文，如何加强监管，国外港口有很多经验，可以多借鉴。比如美国要求进入专属经济区（200海里以内）的船舶就要使用低硫油，到港时通过查阅船上的加油记录、燃油使用记录等来查验是否符合这些规定，甚至可以查阅船上油温的电脑记录，并在航道上安装气体探测器，一旦发现不实记录或违规使用燃油，将对船舶采取严厉的处罚措施。