张业亮

2月24日，奥巴马否决了国会送交签署的授权建设美加输油管线XL段法案，这是奥巴马在国会参众两院落入共和党手中后第一次行使否决权，也是他就任总统六年来第三次行使否决权。该段管线是美国最有争议的能源工程之一，是加拿大“泛加公司”（TransCanada）2012年竣工的石油运输管道的延伸线，由于它跨越美加边界，根据美国法律 ，在开工建设之前须向美国国务院申请。“泛加公司”于2008年9月向美国国务院提交了申请，国务院于2012年2月完成初步环境评估，国家安全评估仍在进行中。共和党控制的国会参众两院今年初分别以62∶36和270∶152的投票通过了授权建设的法案，可奥巴马在法案送交他签署的数小时内就予以了否决。奥巴马进行否决的表面原因是该法案“绕过”对该工程审批的现有程序，“与既定的行政部门程序相冲突”；但深层次的原因则是出于该管线对环境的影响和减少温室气体排放的考虑。

减少温室气体排放——奥巴马最优先的政策议程之一

减少温室气体排放以应对气候变化一直是奥巴马就任总统以来最优先的政策议程之一。2008年，奥巴马在竞选期间就曾多次强调能源和气候变化问题的重要性，并提出了一系列既改善环境又有助于经济增长的绿色倡议。就任总统后，奥巴马在白宫专门设立“能源和气候变化政策协调员”和气候变化问题特使等职务，以加强白宫与联邦政府其他机构在能源和气候变化政策上的协调。在奥巴马的推动下，美国改变了在国际气候变化谈判上的立场。在2009年哥本哈根召开的联合国气候大会上，美国首次对减排的目标作出承诺。2009年6月，美国国会众议院通过了旨在降低美国温室气体排放、减少美国对外国石油依赖的《美国清洁能源安全法案》，使美国在应对气候变化问题上迈出重要一步。

但奥巴马的这些举措遭到了企业界和保守派的反对。他们指责奥巴马此举损害了石油和煤炭产业、增加了能源成本、不利于美国经济。2010年中期选举后，在国会共和党人、企业和保守派的阻挠下，奥巴马提出的关于减少温室气体排放的立法计划搁浅。在这样的情况下，奥巴马只好转而寻求通过行政命令和环保署的规则制订来推进这一议程。

2012年连任后，奥巴马继续把气候变化议题作为其最优先的政策议程之一，将之与移民法改革、实施医改法并列。他明确表示将在这一任期中运用总统的行政权全力推进气候变化议程，“把气候变化作为他政治遗产的一个关键组成部分”。2013年6月，奥巴马在乔治城大学的演讲中，就减少碳排放和应对气候变化提出了他就任总统以来最为完整的一套方案。2014年，奥巴马在不同场合宣布了联邦政府进一步提高对中型和重型卡车的燃油经济性标准，提出了新的甲烷战略，并宣布进一步限制霾的计划。2014年11月，奥巴马还在出席亚太经合组织领导人非正式会议期间访问中国，与中国签署《中美气候变化联合声明》，进一步对美国温室气体排放目标作出承诺。在2015年的国情咨文中，奥巴马再次强调应对气候变化的重要性，把它作为任期最后两年能源和环境政策的重中之重。

目标和主要措施

气候变化既是一个全球性问题，也是与国内能源结构和消耗密切相关的一个问题。奥巴马在能源和气候变化问题上的核心主张是：美国应该减少石油消费，鼓励能源储备和提高能源使用效率，发展低碳能源。就任以来，奥巴马推行的能源和环境政策既有应对气候变化的考虑，也希望借此降低能源消耗，减少消费者用于汽油等能源的消费开支。其主要政策措施包括：

一是大力投资开发可再生能源资源和清洁能源技术，大规模改造美国的能源结构，以减少美国对国外石油的依赖，同时创造就业和减少温室气体排放。就任后，奥巴马表示将在未来十年内投资1500亿美元用于开发再生能源和清洁能源技术。他还要求美国到2012年，10%的电力由替代能源资源中产生；到2025年，进一步增加到25%。2009年1月9日，奥巴马在乔治·梅森大学发表讲话，希望在未来的三年内使再生能源的生产翻番。连任后，奥巴马于2013年6月在乔治城大学发表演讲，指示内务部允许2020年前在公共土地上建立10兆瓦的风能和太阳能工程。

二是对发电厂碳排放和机动车燃油效率制定严格的标准，减少温室气体排放。发电厂占美国温室气体排放的1/3。美国约一半的火力发电厂建设于40多年前，到目前为止没有安装先进的排污控制设备。2000年，联邦环保署首次对发电厂温室气体排放进行限制。奥巴马执政后明确表示，联邦政府将把火力发电厂作为减少温室气体排放的主要目标。环保署于2012年制定了对发电厂碳排放限制的规定。2013年，环保署又对新建发电厂的温室气体排放制定和实施了新的规则，并为天然气和煤炭发电厂分别设定标准。根据环保署已实施的政策，到2020年，美国将关闭72家燃煤发电厂。

汽车运输业是美国温室气体排放的又一大来源。2011年，运输业占美国温室气体排放的28%，仅次于发电厂排第二位。提高机动车燃油经济性成为减排的一项重要措施。2009年5月，在奥巴马的协调下，相关各方达成一项协议，同意把加州的汽车排放标准作为蓝本，制定了2012年到2016年生产的机动车温室气体排放标准。环保署预计，到2030年，该标准将每年减少相当于3.07亿公吨的碳排放，每天减少石油消费180万桶。2011年，奥巴马政府又在该标准的基础上制定了更严格的汽车燃油经济性标准，即比前一个标准再减少一半排放量，适用于2017年和2025年款的汽车和轻型卡车。同年9月，奥巴马政府制定了第一个2014～2018年款的中型-重型卡车温室气体排放的标准，即把此类卡车的燃油效率由9%提高到23%，依照这一标准，到2030年，卡车和载客汽车加起来每年将减少相当于7.25亿公吨的排放，是美国目前排放的13%。2014年2月，奥巴马在马里兰州的一次演说中宣布，联邦政府将于2016年3月再次颁布减少中型和重型卡车的碳排放和燃油消费的标准，新标准将适用2018年后生产的车型。

此外，美国还承诺，到2020年，将在2005年的水平上减少甲烷排放15%（甲烷占美国温室气体排放的9%），作为其实现应对气候变化国际目标的一部分。2014年3月，白宫又公布新的甲烷战略，表明奥巴马政府有可能对美国油气产业排放实施新的管制措施。

三是推动在气候变化问题上的国际合作，发挥全球领导作用。美国是全球温室气体排放量最大的国家。美国人口仅占全球人口的3%～4%，排放的二氧化碳却占全球排放量的25%以上。20世纪70年代，美国在全球环境问题上曾发挥积极的带头作用。但进入80年代后，美国在全球环境、特别是全球气候变暖问题上一直持消极的态度。克林顿政府时期，迫于国际社会的压力，美国于1998年11月签署了《京都议定书》。小布什政府上台后，美国以中国和印度没有加入该协定、强制减排将阻碍美国经济发展，以及温室气体导致全球气候变暖的说法没有科学依据为由，于2001年3月退出《京都议定书》。奥巴马政府就任后，对美国的能源和气候变化政策做出重大调整，同时在欧盟和国际社会的压力下，逐渐改变美国在应对气候变化上的消极态度，在减排上做出明确的承诺，还把气候变化作为与其他国家领导人会晤交谈的主要内容。奥巴马在2015年发表的国情咨文中称，美国的领导作用能促进国际社会在应对气候变化问题上采取行动。

由此可见，奥巴马能源和环境政策的目标是，把应对气候变化作为能源和环境政策的最优先议程和政治遗产之一，通过提高能源的使用效率来减少温室气体排放，减少美国对国外的能源依赖，同时期望通过美国减少温室气体排放的行动来推动在应对气候变化问题上的国际合作，发挥美国的全球领导作用。

转变的动因

奥巴马就任以来，应对气候变化逐渐由美国能源和环境政策制定的边缘转向中心，造成这一变化的原因是什么？

首先，全球气候变化对美国带来的挑战日趋增大。一是气候变化给美国带来的灾害性天气增多。根据2013年1月撰写的“第三次国家气候评估报告草案”，美国的天气比过去炎热、降水更加密集和更没有规律，有史以来12个最热的年份都发生在过去的15年里；数十年来严重的风暴、最严重的干旱、一些州最凶险的野火都发生在过去几年里，未来还将加剧。二是气候变化导致的海平面升高和风暴灾害威胁美国的海岸。气候变化将使海平面到2100年上升2～5英尺，对沿海城市造成巨大的威胁和破坏。三是气温的上升对人类健康具有不利的影响，对美国经济和国家安全也将造成不利的影响或带来直接的威胁。

其次，国际社会要求美国减排的压力和近期美国碳排放的增大。作为世界上最大的温室气体排放国之一，美国负有减排的责任。在哥本哈根世界气候大会上，美国承诺将在2005年的基础上，到2020年减少碳排放17%。2014年11月，奥巴马在《中美气候变化联合声明》中再次承诺，到2025年，美国将在2005年的基础上减少26%～28%碳排放的目标。要完成这一减排目标，从2005年到2020年，美国需要在年均减少碳排放1.2%的基础上翻一番，2020年～2025年，年均减排2.3%～2.8%。但近年来随着美国经济复苏步伐加快，美国温室气体排放经过前几年的下降后又开始回升，这给奥巴马政府遵守到2020年减少温室气体排放的国际承诺带来严峻的挑战。

再次，奥巴马执政以来，天然气的大规模开采、联邦政府对汽车业的大规模救援、企业对替代能源投资的日益浓厚的兴趣等因素的出现，也为奥巴马政府能源和气候变化政策的制定和实施提供了有利外部条件。

最后，奥巴马大力推动气候变化议程还与其个人具有环保理念和对气候变化问题高度重视有关。作为一个民主党自由派，奥巴马奉行自由主义的能源和环境理念，主张提高能源的使用效率而不是扩大能源生产来减少对国外石油的依赖，实现美国的能源独立，减少温室气体排放。奥巴马本人十分重视气候变化问题，他不仅把气候变化作为和其他国家领导人举行闭门会谈的重要内容之一，而且他还经常与女儿谈论全球变暖的影响。他在2015年发表的国情咨文中称，“没有一个挑战比气候变化对未来一代带来更大的威胁了”。对奥巴马来说，“气候变化也是他个人的问题”。奥巴马对国会通过的美加石油管线XL段建设法案的否决与其个人持有的环保理念是密切相关的。

争议仍将继续

美加石油管线XL段建设之所以成为引发激烈争议的政治问题，其根本的原因在于它反映了美国两种截然不同能源和环保政策理念，即是通过提高能源的使用效率、发展清洁能源和可替代能源以取得能源独立、应对气候变化、带动经济发展和创造就业，还是大力开采化石燃料、通过加大能源供给来减少美国对外能源依赖，以促进经济增长和带动就业，否认气候变化。

在美国，能源和环境政策制定是一个多方博弈的过程，总统和行政部门、国会、联邦和地方法院、利益集团、州政府等在这个过程中都发挥一定的作用。在奥巴马否决该法案后不久，3月4日，共和党控制的参议院举行推翻总统否决的投票，但由于未能到达所需的67票而失败。参议院共和党人表示他仍不会罢手，将把美加输油管线XL建设的提案作为高速公路基础设施建设的一个附加议案提出。这表明，围绕该输油管线的争议还将继续。

（作者为清华大学中美关系研究中心高级研究员）