荣西武　鲍家伟

农村耕地撂荒问题不容忽视

——来自四川省阆中市的调查

文■荣西武 鲍家伟

近年来，伴随着我国城镇化快速发展，一些省份陆续出现了不同程度的耕地撂荒，长此以往，轻则触及耕地保护红线，重则危及国家粮食安全。面对这一不争的事实，有效疏解至关重要。我们近期走访的四川省阆中市，耕地撂荒现象具有普遍代表性，在缓解撂荒上所做的尝试，则体现了基层干部群众的智慧。

一、基本情况

阆中位于四川盆地北部，距成都市329公里，是一个农业大市，也是劳务输出大市。关于耕地撂荒问题，我们在阆中全市46个乡镇中，选择了17个乡镇进行了调查。这17个乡镇总人口约26万，其中农业人口23.8万，外出务工人口11.6万，约占农业人口的48.7%，耕地总面积19.5万亩。据乡镇干部和部分村民反映的情况估算，这些乡镇长年撂荒耕地2.2万亩，约占耕地总量的11.3%。调查显示，在一些偏远、地形条件较差的地区，耕地撂荒现象较为严重。

飞凤镇瓦店村位于阆中市偏远地区，距镇区3公里。全村辖5个社，392户，总人口1252人。因地处深丘区域，3183亩耕地几乎全是梯田和坡地。耕地撂荒现象在该村部分社尤为突出：有224人、耕地420亩的瓦店村1社，目前在家60人，以老年人为主体还有一定耕作能力的有42人，按较大耕作能力每人耕作4亩来算，全社仅能耕种168亩，必然撂荒252亩；有242人、耕地350亩的瓦店村4社，在家46人，基本能劳动24人，按同一标准计算全社能耕种96亩，必然撂荒254亩。从走访现场来看，当下正值春耕备播时节，依然有大片耕地蒿草丛生，处于撂荒状态，基本能印证了乡镇干部和村民反应的情况。

我们了解到，在1991年之前，当地村民基本以务农为主，精耕细作；1991—1998年之间，村民外出务工逐渐增多，耕地撂荒现象开始发生，但一般都有其他在家村民代为耕作；1998年之后，村民大规模外出务工，务农收入相比务工收入甚微，耕地撂荒现象愈发严重，也没有多余的劳力进行代耕。

二、耕地撂荒原因分析

（一）农业生产劳力缺乏

非农就业机会的增多，吸引了大量青壮年劳动力外出务工，留在农村的人员多为老人、妇女和儿童，这些劳力不足以满足生产需要，必然造成一些耕地的撂荒。2000—2013年，阆中市外出务工的农村劳力就从5.8万人增加到29万人，2013年外出务工数已达该市农村劳力总量38.4万的75.5%。在瓦店村4社，有近八成的人口外出务工，留守的46人中，可用劳力24人，最年轻的是46岁的该社社长，也是因为身体不好做过手术所以在家务农，其余都是60岁以上的老人。全社350亩的耕地，全靠人力耕种，即使他们有心，也会无力。

（二）种粮比较效益低

在阆中，按一亩地种一季小麦或油菜、一季水稻的正常情况来算，扣除种子、化肥、农药等农资成本，每亩地能有700—800元收益，但如果算进劳力成本（大概20天工，目前80—120元一天），种地基本上是亏钱的。如果再考虑农资成本的上涨、风不调雨不顺等情况，种地就更不划算了。与其辛苦劳作一年，还不如种点懒庄稼、两季改种一季甚至撂荒耕地，坐在家里等着领取国家按承包地面积所发放的粮食补贴划算，农民的这一普遍想法，使得耕地撂荒成为必然。“在家种田，不如外出挣钱”，在外出务工每天100—200元甚至更高收入面前，种粮收入显得微不足道，农民的种粮积极性也大大降低。

（三）农业生产条件差

阆中市处于川中丘陵区向川北低山区过渡地带，耕地多为梯田和坡地，且细碎、贫瘠，无法进行大规模机耕，更多的需要借助人力。而地方财政长期对农村投入的不足，导致乡镇农业基础设施较为薄弱。在瓦店村，全村7.5公里村道绝大多数是卵石、泥结路面；现有农田水利设施大多是在上世纪六、七十年代修建，已经严重老化，难以发挥作用。在这种条件下，耕作管理成为既费力又费时的劳苦活。道路两旁、离水较近的耕地多在耕种，而盆谷中的耕地因离村远、道路差、灌溉难等原因，靠人力单枪匹马很难应付过来，久而久之就被荒弃，而这些地以前都是上佳的良田。

（四）农民难以割舍土地

工业化、城镇化进程的加速，创造了许多非农就业机会，农民得以离开土地在新的广阔天地打拼和生活。如今，一些农户举家在外务工，有的甚至在城市里立足，成为城镇居民。然而他们清醒地认知，所从事的是技术含量并不高的体力活，一旦工作机会减少或者工作要求提高，他们很可能无法胜任，但即使没有工作，他们还能回家种田养活自己和家人。农民的这种守土意识，使得他们从思想上无法割舍老家的宅基地和承包地。在瓦店村，就有好几户人家在外10多年都没回来过，老宅是空着的，承包地也是荒着的。因长期外出务工或弃农，不愿放弃承包地又不能有效流转而造成长期撂荒的现象，在当下农村并不在少数。

三、缓解耕地撂荒的探索

依靠基层干部群众的智慧和力量，飞凤镇在瓦店村实施的四步曲，使得撂荒耕地能集中、成规模、有人种、出效益。

（一）两权分离，农民放心托管

为解决耕种劳力缺乏的问题，村委会想以村社的名义将撂荒耕地集中统一组织耕种，但外出农民却不愿将耕地托管给村社，他们普遍存在顾虑：担心耕地长期撂荒会被村社收回；担心回来种地无法随时要回耕地。因而要么托人代耕，而且是无偿的，要么干脆撂荒，为的是确保对承包地的主动权。

为消除外出农民的心中顾虑，镇里面明确：土地承包经营权受法律保护，交由村社代管的是经营权，承包权归农户，国家的种粮补贴政策依然享受，也保证他们随时回来随时能够收回耕地。而外出户与村上签订《农户承包田地代管协议》，镇上成立土地流转中心进行鉴证，这一举措不仅让耕地代管有了法律效力，也让外出农民吃上了定心丸。通过稳定农户承包权、放活土地经营权，大幅提高了外出农民耕地托管意愿。

（二）土地互换，促进规模成片

在家农户耕作的土地插花，导致外出农户托管的大量土地无法成片，不便于规模经营，也难于整体流转。正当飞凤镇干部为此无计可施之时，曾任瓦店村支部书记的王大林提议，可本着就近、整块、成片的原则，由村社出面互换土地，先让在家的农户每户成片，这样一来外出农户托管的土地最后也能成片。土地互换的提议得到了村民的普遍支持，插花问题也就迎刃而解。

（三）干部带头，耕地能人来种

在家劳力严重短缺，短期也无法吸引外来经营主体进入，耕地谁人来种，是个问题。镇里通过蹲点发现，依靠村社干部，由干部带头，把他们率先培育成种粮大户，建成家庭农场是一条低成本、且切实可行的路子。通过群众推荐和个人自荐，最后议定瓦店村新任纪检员江浩流转250亩，1社社长杨承彦流转150亩，4社社长莫春许流转100亩。在村民自治的环境下，由村民选出的村干部带头干事在一定程度上能起到较好的示范作用。

（四）多措并举，保障生产开展

解决生产能力问题，是3个带头村干部的首要诉求，为此，镇里为他们配备了适合在丘陵地区耕作的两台55马力的旋耕机，农机购置费用除国家补贴外，政府全额补助；把上级农业部门补贴的良种由原来的分散使用，变为对种粮大户的集中供给；在家农户耕作撂荒耕地，政府给予每亩100元肥料补贴，经营大户耕作100亩以上，无偿补贴全部良种；耕作撂荒农地由村上组织机械打沟，费用由村上负担；土地流转收益每三年确定一次，前三年鉴于开荒的因素，确定为零收益。除此之外，专门成立一个班子，全程指导、督促、协调处理种粮大户在耕作中出现的问题和矛盾。多措并举，旨在保证耕地不再撂荒的同时，也能产出一定的经济效益。

四、政策建议

以小窥大，阆中市的耕地撂荒现象，折射出当前我国工业化、城镇化进程中，农村发展的一个普遍事实，是多种合力作用下所出现的必然。采取可行措施避免出现更大范围和数量的耕地撂荒，实有必要。

（一）完善农村土地承包政策

加快农村土地承包经营权确权登记颁证工作，做到确权确地到户。稳定农户承包权、放活土地经营权，鼓励和引导外出农户采取转包、出租、置换、入股等多种方式依法对撂荒耕地进行有序流转。探索城镇化进程中农民户籍转移之后的承包地有偿退出机制。

（二）积极改善农业生产条件

推进城乡一体化发展，统筹规划，突出重点，引导各类资本特别是社会资本向农村倾斜，缓解农村发展长期欠账问题。以农村土地整治、农业综合开发等为抓手，整合相关涉农资金，开展田、水、路、林、村综合整治，改善水利、道路等农业基础设施，解决农业生产地力贫、道路差、灌溉难等难题。

（三）推进农业生产方式创新

统筹解决撂荒与调整优化种植结构，区别对待撂荒耕地，宜耕则耕、宜林则林。积极组织代耕、统筹复耕、帮户助耕。着力培育专业大户、家庭农场等新型经营主体，开展适合丘陵山区的规模经营。针对当前农村劳力缺乏现状，大力提倡免耕法等新型耕作制度，使用先进的小型农业机械。

（四）强化农民种粮经济激励

坚持谁种植谁受益，谁耕种补助谁，改变当前按承包地面积发放农业补贴的撒胡椒面式补助方式。探索形成农业补贴同粮食生产挂钩机制，让多生产粮食者多得补贴，提高补贴精准性、指向性。对代耕撂荒地的，代耕收入归代耕人所有，其粮食及农资综合补贴标准可适当提高。■

（作者单位：国家发展改革委小城镇中心）