在快速推进住房保障工作的背景下，较多地方政府选择在城市边缘区域集中成片地建设保障房的现象值得引起重视。尽管理论研究已充分论述了集中建设模式可能引发的负面问题，但在经济分权与纵向政治控制相结合所形成的一体化结构中，地方政府的选择符合有限自主性的行为逻辑。地方政府既要遵从现有的政治激励制度安排，又要实现财政收益的最大化。为了完成中央政府提出的保障房建设任务，面对地方可用财力相对不足的约束，只有选择在城市边缘区域集中成片地建设保障房，但这必将对后续的社会治理提出严峻挑战。

地方政府；保障房；有限自主；行为逻辑

F293A010009

建设保障性住房是一项重大的民生工程，是完善住房保障和供应体系的必然要求。为了遏制部分城市住房价格过快上涨势头，满足人民群众的基本住房需求，中央政府计划在“十二五”期间建设3600万套保障房。通过大规模推进保障房建设，逐步完善住房保障体系，促进住房市场平稳健康发展，成为新时期构建符合社会主义市场经济要求的住房体系和住房制度的主要思路。对于住房保障工作的实施，中央政府提出了若干条基本原则，其中包括“统一政策，因地制宜；省级负总责，市县抓落实”。按照这些基本原则，省级人民政府要在服从中央政令的前提下，根据各地实际情况对本地区的住房保障工作负总责，要对所属下级政府实行目标责任制管理，加强监督指导。

在这些政策指导下，中国的保障房建设近年来实现了突飞猛进，但政策实施过程中的不少现象值得引起重视。比如，较多地方都将保障房选址在城市边缘区域，而且往往是大规模地集中建设。尽管对于这种实践模式可能引发的负面问题，理论研究者已做了大量论述，而且国外也有诸多教训可资借鉴，但实践选择仍然是集中成片地建设保障房。通过细致分析此类现象，既可以拓宽对中国住房保障理论的研究视野，也可以深化对中国地方政府行为的认识，从而为建立健全符合国情的住房保障和供应体系提供启示与参考。

一、 问题的提出

在保障房的建设模式上，理论研究者普遍反对集中成片地建设，尤其是在城市边缘区域建设规模较大的保障房住区。但在近几年的政策实践中，中国较多城市却普遍选择在城市边缘区域集中建设保障房。

1. 理论研究普遍不赞成集中建设保障房

居住空间既是一种客观存在，表现为人们生活和活动的具体场所，又是一种社会关系的产物，表现为人们生活和交往的网络。学术界不赞成在城市边缘区域集中成片地建设保障房的模式，其理论基础在于居住空间分异（Residential Space Differentiation）以及由此衍生而来的住房隔离（Housing Segregation）。[1]所谓“居住空间分异”，是指同一城市不同特性的居民聚居在不同的空间场域内，整个城市形成一种居住分化甚至相互隔离的状况。由于城市各个区域的资源禀赋有差异，不同的居住空间不仅表现出有差异的社会联系和享受公共服务的机会，而且空间符号在一定意义上也具有标签作用，因而城市居住空间的分异以及住房隔离，会给不同群体之间的正常交流和互动增加障碍，尤其会损害社会弱势群体的利益，从而对群体融合、城市运行与社会治理形成挑战。

具体而言，理论研究者反对集中建设保障房主要有以下三方面理由。

（1）不利于住房保障对象积极就业，会使贫困加剧。集中建设保障房的城市边缘区域不仅就业机会少，而且到就业机会较多的市区的交通距离也较远，从而既制造了积极就业的障碍，也会使住房保障对象在主观上增强放弃就业的想法。一旦失业，这部分群体的贫困状况势必会加剧。[2]

（2）不利于住房保障对象享受公共服务。相比市区，城市边缘区域的教育、医疗、文化和养老等公共服务配套设施都更为薄弱。但相比其他群体，住房保障对象对基本公共服务的依赖度却更高。这种“空间失配”（spatial mismatch）既降低了保障对象的生活质量，也有可能通过传递效应和邻里效应影响到下一代的成长。“一个白领劳动力在白领的邻里被‘再生产出来，一个蓝领劳动力在蓝领的邻里内被‘再生产出来”。[3]

（3）不利于社会管理。较多研究者都引述欧美国家出现的“贫民窟”案例，认为在城市边缘区域集中安置保障对象会带来诸如犯罪率增高、群体冲突、管理失序等社会问题。“在欧美发达国家，由于低收入人群聚居在一起，相应的生活、教育等配套设施的缺乏，生活不如意，子女的教育缺乏，与其他阶层交流的匮乏等等原因的积累，会助长这些无助、失望的情绪，促使仇富心理滋生，导致社会的分裂以及偷盗、吸毒等犯罪行为产生”。[4]

对于保障房的集中建设、分散建设、搭配建设等几种方式，理论研究者普遍赞成搭配建设模式。“集中建设容易形成‘贫民窟，而搭配建设即混合居住模式，有利于在尊重居住者合理住所选择权利的基础上，推动各阶层的融合和发展，因此集中建设——分散建设——搭配建设，其住区融合程度是从低到高”。[5]也有研究者提出，为了避免贫民窟的形成，应“尽量避免采用直接投资建房的公共住房政策手段，采用分散低收入阶层居住特点的措施，如采取租金补贴手段，让低收入家庭自由地、分散地到市场上去租房住，从而使其自然融入其他社会阶层，促使社会各阶层相互融合，促进社会协调发展”。[6]

2. 地方政府普遍选择在城市边缘区域集中建设保障房

在推进保障房建设的实践中，各地呈现出一些相似的特征，如大多选址在城市边缘区域、集中且规模化地新建、公共配套设施不完善等。

（1）在城市边缘区域选址。北京在1998年就启动建设位于昌平区的回龙观居住区和天通苑居住区，两个居住区都位于五环路以外，距离市中心均在20公里以上。有研究者通过考察北京各环线区域的保障房建设量，发现“距离城市中心区越远，保障性住房建设量越大”[7]。从2003年开始，上海陆续在城市郊区规划选址大型保障房基地。[8]目前已规划的30多个大型保障房基地广泛分布于上海的各个郊区县，甚至包括崇明县长兴岛的凤凰镇。

（2）大规模地集中建设。各地在城市边缘区域规划选址的保障房居住区普遍具有较大规模。如北京的回龙观居住区规划面积约920公顷，其中建设用地455公顷，总建筑面积490万平方米，其中经适房建筑面积388万平方米，规划总人口11万人；天通苑居住区规划面积约770公顷，其中建设用地423公顷，总建筑面积800万平方米，其中经适房建筑面积572万平方米，规划总人口15.6万人[9]。再比如，上海市在2010年公布了12个大型保障房居住区的控制性详细规划，其中用地面积最大的达7平方公里，最小的也近2平方公里，规划入住人口最多的约17万人，最小的约5万人[10]。又比如，重庆市在2011年开工建设了10个公共租赁住房项目，总建筑面积约922万平方米，总套数约13.77万套，其中建筑面积最大的是位于重庆市渝北区的木耳公租房项目，设计总建筑面积180万平方米，约2.89万套。

（3）基础设施配套不够完善。大型保障房居住区普遍面临基础设施配套不够完善的问题，这其中既有居住区从新建到成熟需要一个较长周期的客观原因，也有大型保障房居住区规划和建设所特有的原因。比如，“南京市的经济适用房经常被布局在洼地上、铁路旁等城市边缘的荒凉地带，缺少应有的交通配套、商业配套和教育配套，导致居民生活极不方便，交通、就业、生活成本较高”。[11]再比如，在上海大型保障房居住区的运行过程中，“大多数公建配套设施的规划都采用以人口规模为依据、主要适用于商品住房小区的标准，没有考虑到以保障房为主的大型居住社区的特征，使得设施配置与居民需求不相匹配。另外，一些按规定应由当地政府投资建设的敬老院、托老所等养老服务设施和文体活动中心普遍缺配。还有一些配套设施，虽然已经建成，但迟迟没有启用，使得先期入住的居民在生活便利性方面受到不少影响”。[12]

二、 地方政府有限自主的分析框架

尽管理论研究普遍不赞成在城市边缘区域集中建造保障房，为什么在政策实践中地方政府却普遍选择这种模式？要回答此问题，除了比较各地集中建设保障房的具体原因外，更为重要的是探究和分析不同地方政府相同的行为逻辑。

1. 已有的两种解释框架

在关于中国地方政府行为的理论研究中，近年来有两种解释框架颇具影响力：“中国特色的财政联邦主义”与“分权化威权主义”[13]。这两种理论框架都试图解释自改革开放以来中国各级地方政府在分权化背景下的行为模式，但在阐释视角及所得出的结论方面有着较大差异。“中国特色的财政联邦主义”理论认为，改革开放后的地方分权不仅赋予了地方政府处理辖区内经济社会事务的管理权限，而且形成了地方财政收益最大化的激励机制，因而地方政府愿意而且积极参与到有利于推动经济发展、增加地方财政盈余的活动中，与此同时对中央政府的政策施行选择性执行的策略。[14]可见，这种理论框架强调地方政府的自主性，突出财政收益增长的激励机制。

“分权化威权主义”理论认为，分权化并没有削弱中央政府对地方政府的控制，而是通过构建新的治理机制，形成对地方官员的制约。[15]在这些研究中，以干部任命制和干部绩效考核制为主要内容的政治激励解释较具代表性。随着考核标准的变化，地方官员任期内的经济绩效取代了政治挂帅成为干部晋升的主要指标之一。面对这场“晋升锦标赛”[16]，地方官员必须将中央政府的政治偏好内化为自己的行为动力，因而出现了地方政府竞相赶超的现象，即所谓的“为增长而竞争”[17]。可见，这种理论框架强调上级政府的纵向控制，突出官员晋升的政治激励机制。

这两种理论框架都关注了地方政府行为的激励机制，丰富了我们对地方政府与经济社会发展关联性的理解。但试图用单一理论机制去解释复杂生动的现实，很容易陷入“盲人摸象”[18]的困境。事实上，地方政府具有自主性与上级政府施加纵向控制并不矛盾。在像中国这样的单一制国家中，上级政府的纵向控制始终是存在的。中国式分权的核心内涵恰恰是经济分权与纵向控制紧密相连的一体化结构。改革开放以来的情况是，地方政府在财政上享有相对充分的自主性，而在政治激励上要依赖于中央政府和上级政府，因而形成了地方政府的有限自主性。

2. 地方政府的有限自主性

地方政府自主性是指“拥有相对独立利益结构的地方政府，超越上级政府和地方各种具有行政影响力的社会力量的制约，按照自己的意志实现其行政目标的可能性，以及由此表现出来的区别于上级政府和地方公众意愿的行为逻辑”[19]。地方政府的自主性，既有相对于中央政府或上级政府而言的纵向自主性，也有相对于地方各种社会力量而言的横向自主性。在此着重讨论纵向维度相对于中央政府的地方政府自主性。

地方政府的自主性程度是政治和经济社会变迁与发展的表现，不会是一成不变的。“从实践角度看，地方政府自主性程度的高低可能是国家历史演进的结果……实际上，中央政府与地方政府之间的关系可能是处于一种不同程度的连续变迁过程，以反映对地方政府自主性、职责、福利供应以及宏观调控必要性的不断变化的认识”。[20]

改革开放以来，中国地方政府的自主性有所扩张，但中央政府通过干部任命和绩效考核等方式强化了地方政府对政治激励的依赖，从而形成了地方政府有限自主的格局。这种地方政府的有限自主性主要表现为四个方面。（1）财权下放。从财政包干制到分税制，中国不断推进以分权为核心的财政体制，逐步建立了分税分级的财政管理体制。财政分权激发了地方政府的积极性，也激活了地方政府的利益动机。“随着财政分权的不断深入，中国经济结构越来越具有M型组织特征，地方政府自我利益倾向日益增强”。[21]

（2）事权下放。中央政府将大部分公共事务的决策权下放到地方，让地方政府承担起公共物品和公共服务供给的主要责任。事权下放在一定程度上缓解了中央政府的信息难题，提高了公共服务的供给效率，但也引发了“选择性执行”的问题。当中央政府对某种公共事务缺乏非常明确且具体的指令或安排时，地方政府出于自身利益考虑，会做出严格执行、部分执行或搁置执行的不同选择。

（3）中央对地方采取相对绩效考核方式。中央对地方的考核一般侧重于经济绩效指标，辅之以社会发展及其他方面的指标。通过考核不同地方政府的相对绩效，促进了地方之间的竞争。

（4）中央政府保留政治激励的设定权。通过保持干部任命和关键指标的设定权，中央政府利用官员升迁、重大项目安排、税收分享比例的确定、转移支付等方式控制地方政府的行为。

地方政府的有限自主性，是理解中国地方政府行为的一种分析框架。这种框架既来自于对地方政府诸多行为事实特征的总结和概括，又可以应用于分析和阐释地方政府在特定领域的行为表现，比如集中建设保障房。

三、 地方政府集中建设保障房的行为逻辑

为了缓解城镇低收入住房困难群体的住房问题，同时也为了进一步扩大内需、有效应对国际经济的动荡和冲击，从2008年开始，中央政府将保障房建设提到了一个前所未有的高度。在《国民经济和社会发展第十二个五年（20112015年）规划》中，城镇保障性安居工程建设3600万套成为新增设的4个约束性指标之一。在中央政府将该指标分解后，如何完成各地的保障房建设数量，就成了地方政府需要考虑和权衡的一个问题。

1. 相对模糊的政策规定

通过梳理各种行政规章和政府文件中有关保障房建设的相关规定，可以发现，中央政府对具体的建设方式或房源筹措方式并无明确规定，很多是原则性的表述。

《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发〔2007〕24号）提出：“要采取政府新建、收购、改建以及鼓励社会捐赠等方式增加廉租住房供应……主要在经济适用住房以及普通商品住房小区中配建，并在用地规划和土地出让条件中明确规定建成后由政府收回或回购；也可以考虑相对集中建设”。这从原则上明确了廉租住房建设以配建为主，以集中建设为辅。《廉租住房保障办法》（建设部令第162号）进一步规定：“新建廉租住房，应当采取配套建设与相对集中建设相结合的方式，主要在经济适用住房、普通商品住房项目中配套建设”。

在普通商品住房项目中配建廉租住房，无疑会在一定程度上缓解居住空间分异所带来的负面问题。但考虑到经济适用住房也主要面向城市低收入住房困难家庭，如果在经济适用住房项目中配建廉租住房，并不能有效地缓解问题。《经济适用住房管理办法》（建住保﹝2007﹞258号）只是笼统地规定，“经济适用住房要统筹规划、合理布局、配套建设，充分考虑城市低收入住房困难家庭对交通等基础设施条件的要求，合理安排区位布局”。但该办法并没有明确提出面向城市低收入住房困难家庭的经济适用住房主要通过配建方式筹措房源。

《国务院办公厅关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》（国办发〔2011〕45号）要求：“保障性住房实行分散配建和集中建设相结合。集中建设保障性住房，应当充分考虑居民就业、就医、就学、出行等需要，加快完善公共交通系统，同步配套建设生活服务设施”。

基于上述材料可知，现有的政策除了对廉租房提出过配建要求外，对其他类型保障房的建设筹措方式都没有明确的规定。

2. 有限自主框架下地方政府的选择

对于保障房建设，中央政府有明确的数量指标要求，但对于具体的建设模式，中央政府只有相对模糊的政策规定。理查德·马特兰德（Richard Matland）在公共政策研究中提出了一个以冲突性与模糊性为维度的分析框架，将政策执行分成了四种情形：政策的冲突性和模糊性都高的被称为象征性执行；两者都低的为行政性执行；冲突性低模糊性高的是试验性执行；反之是政治性执行 。[22]作为一项政策，虽然中央政府与地方政府对保障房建设在目标、理念和方式等方面有些差异，但冲突性程度不高。不过，由于中央政府对于保障房如何建设给予的清晰信息相对较少，所以模糊性程度较高。因此，按照马特兰德的“四分法”，地方政府会选择试验性执行的策略。在中央政府对保障房建设方式缺乏明确规定的前提下，地方政府在有限自主框架下做出的理性选择就是普遍在城市边缘区域集中建设保障房。

第一，在现有政治激励的制度安排中，为了完成中央政府下达的指标任务，地方政府会选择新建方式筹措房源。在地方官员的晋升竞赛中，中央政府和上级政府有绝对的权威。干部绩效考核制度构成了地方官员的主要激励基础，内部的任命制成为促使官员服从上级的主要机制。[23]对于地方政府而言，一方面要服从中央政府下达的数量指标，另一方面要依靠经济增长数据在地方政府之间的相对绩效竞争中赢得优势。所以，对于保障房建设，地方政府“是否会落实”中央政府分解的数量指标不应该成为一个值得疑虑的方面，但地方政府“如何落实”以兼顾指标要求和地方经济增长则是一个值得讨论的问题。

根据相关政策规定，保障房的筹措方式主要包括新建、改建、收购、配建等方式。虽然大规模新建在初期需要投入相对较多的建设资金，但能较快地批量获得适合住房保障用途的房源，而且能通过投资和建设直接拉动地方生产总值的增长。收购存量住房并将之转化为保障房，或改变在建住房的性质并使之符合保障房要求，都需要投入大量资金，但相比新建方式，对地方生产总值增长的拉动效应会明显减弱。另外，相比新建方式，改建或收购方式要么需要直接使用财政资金，要么不利于安排配套商业设施，因而对地方政府和参建企业的吸引力都更弱。

在普通商品住房中配建一定比例的保障房，这种方式获得了理论研究的认可，也在一些地方得到了实施，但效果并不显著。根据公开报道，自《上海市经济适用住房配建暂行意见》（沪府〔2010〕46号）颁布实施以来，按照商品住宅用地不少于5%的比例配建保障房，全市在两年左右的时间里共配建保障房约27万平方米，[24]占全市2011年保障房建设量的1.6%。从地方政府的角度看，完全依靠配建很难在短时间内完成中央政府下达的保障房筹措任务。相比而言，新建方式不仅有助于较快地完成保障房筹措数量指标，而且有利于地方经济增长，因而成了地方政府的占优选择。

第二，在现有财政分权的制度安排中，为了实现财政收益最大化，地方政府会将保障房选址在城市边缘区域。由于土地资源的稀缺，不少城市的中心城区开发强度已经很高，因而只能将保障房用地规划至城市郊区。但是，即便相对于城市副中心或郊区新城，现有的保障房用地也只是边缘区域。因而，土地资源稀缺并不是最主要的原因。更为重要的原因在于，在现有财政分权的制度安排中，地方政府必须从财政收益最大化的角度规划保障房用地。有研究者提出，在分税制改革后，地方政府更倾向于通过发展建筑业和增加预算外的收费项目以及非预算资金来寻求新的生财之道，其中土地征用和出让成为地方政府预算以及非预算收入最主要的来源[25]。

在现有的住房保障体系中，除了为旧城区改造而建设的动迁安置房和限价商品房外，其他类型的保障房，如廉租房、公租房和经济适用房，其用地较多采用无偿划拨方式供应。划拨供应意味着地方政府要让渡出一部分本可以获得的土地出让收益，也就会减少地方政府的收入总额。另外，由于级差地租的因素，不同区域土地出让的价格存在差异，一般情况下中心城区的土地出让单价会更高。因而，除非在特殊情况下，地方政府没有动力将保障房用地规划选址在中心城区。

将保障房用地选址在城市边缘区域，虽然会损失一些土地出让收入，但相比将之选址在其他区域，所产生的土地出让收入损失会更少。另外，通过在边缘区域建造保障房，将中心城区的保障对象导入到保障房社区，既能盘整出中心城区的优质土地资源，又能通过人员聚居和配套设施的建设带动边缘区域的发展。

第三，在现有保障房融资的政策框架下，为了弥补可用财力的相对不足，地方政府会选择让国有企业集中建设保障房。在分税制改革后，地方政府的财力受到了一定程度的削弱，但却要承担大量的公共支出。在发展的竞争压力下，地方政府普遍感到财力不足，为此而创建了各种地方融资平台。[26]“在保障房建设过程中，国有的房地产开发企业也扮演着地方融资平台的角色。一方面，地方政府在土地、税收等方面给予优惠政策，另一方面组织金融力量支持国有企业建设保障房，从而使保障房建设资金不依赖于有限的财政投入”。[27]但是，相对市场化商品房开发，保障房开发的预期利润率较低，要激励国有房地产企业参与保障房建设，一种可行的选择就是集中建设。因为只有在集中建设的模式下，国有房地产企业才有可能通过配套商业设施的出租或出售获得一定的商业回报。

按照出售与否的标准，现有的保障房可以被划分为两种类型：一种是出售型，如经济适用房、动迁安置房和限价商品房；另一种是出租型，如廉租房、公租房。对于出售型的保障房，参与建设的开发企业能相对较快地回收建设投资，但是由于相比市场化商品住房，保障房开发的预期利润率要更低。为了弥补一些配套成本，增加总收益，开发企业更愿意选择建筑总量大的保障房项目。有研究者提到过北京市建设第一个经济适用房项目时做过的测算，“根据他们测算的结果显示：第一期住宅开工面积必须达到50～80万平方米，大量投入的配套资金才有可能通过销售住房回笼的资金来平衡”。[28]因而，出售型的保障房往往被规划为集中建设的大规模社区形态。

对于出租型的保障房，由于回报周期长，再加上房屋出租价格与出售价格之比（被称为“租售比”）持续走低，该类保障房不仅预期利润率较低，而且投资回报期很长。为了激励国有企业参与出租型保障房的建设，要么提供财政支持（比如单价补贴或贷款贴息），要么通过配套商业设施的出租或出售予以扶持。在地方可用财力相对不足的情况下，后者更为可行。因而，出租型的保障房往往也被规划为集中建设，从而使国有企业能依靠配套商业设施获得一定的经济回报。

综合以上三方面的分析，由于地方政府有限的自主性，既要遵从现有的政治激励制度安排，又要实现财政收益的最大化，为了完成中央政府提出的保障房建设指标，在地方可用财力相对不足的背景下，地方政府会选择让国有企业在城市边缘区域集中成片地建设保障房。

四、 典型城市的政策实践案例

在此选择北京、上海、南京三个城市在2010年以来的典型保障房项目对地方政府有限自主的行为逻辑予以案例阐释。

1. 北京市的保障房建设

根据《北京市“十二五”时期住房保障规划》，该市“十二五”时期建设、收购各类保障房100万套，主要包括廉租住房、公共租赁住房、经济适用住房、限价商品房、定向安置房等。在建设模式上，该市提出坚持“大分散、小集中”的布局模式，集中建设与配建相结合，适度加强配建。

在政策实践中，北京市虽然已没有再规划建设类似天通苑、回龙观的超大型保障房居住区，但仍然主要依靠在五环线以外的区域相对集中地建造保障房。比如，朝阳区“东坝居住区”位于东五环外，规划分三期开发建设一个总建造面积超200万平方米的居住区，其中包括经适房、限价商品房、廉租房等类型保障房。由北京市重点国有企业——北京城建集团有限责任公司承建的一个限价商品房项目已于2014年交付使用，其中住宅面积约26万平方米，人住户数为3600户。另外，朝阳区的常营居住区也位于东五环外，距天安门直线距离约20公里，规划总建筑面积约200万平方米，由北京市保障性住房建设投资中心承建。顺义区的西马坡居住区位于六环外的顺义新城，距天安门直线距离约30公里，规划总建筑面积约65万平方米，包括限价商品房和定向安置房，由北京首都开发控股（集团）有限公司承建。

2. 上海市的保障房建设

根据《上海市住房发展“十三五”规划》，该市“十二五”期间预计开工建设和筹措各类保障性住房6200万平方米、约92万套（间），包括廉租住房、共有产权保障房（经适房）、公共租赁住房、动迁安置房等类型。在建设模式和房源筹措方式上，针对不同类型的保障房分别提及了新建、配建、改建、收购和转化等方式。

在政策实践中，上海的保障房建设主要依托先后多次规划选址的大型居住区。如浦江大型居住区位于闵行区浦江镇南端，距人民广场直线距离约22公里，总用地面积为422. 14公顷，其中新建住宅面积为199万平方米，预计人住人数为7.7万人。由上海城建（集团）公司开发建设的61万平方米（约合2300套）保障房已于2012年底交付使用。罗店大型居住区位于宝山区罗店镇的西南部，距人民广场直线距离约20公里，总用地面积576.41公顷，其中新建住宅面积为379.5万平方米，预计入住人数为12.5万人。由上海宝冶集团有限公司开发建设的39万平方米保障房已于2014年7月交付使用。嘉定城北大型居住区位于嘉定区新城的北部，距人民广场直线距离约28公里，总用地面积620.15公顷，其中新建住宅面积为356万平方米，预计入住人数为10.8万人。由绿地集团开发建设的21万平方米保障房已于2012年开工，预计于2014年底交付使用。

3. 南京市的保障房建设

南京市的保障性住房主要包括经适房、廉租房、公租房和中低价位商品房。根据该市规划，在“十二五”期间，全市保障性安居工程建设2000万平方米，竣工1000万平方米。在建设模式方面，主要通过政府主导投资新建、改建（造）或在普通商品房项目中配建。

该市2010年在城区周边选择了丁家庄、岱山、上坊、花岗等四大保障房基地，共计可以提供包括廉租房、公租房、经济适用房等在内的各种保障房8万余套。丁家庄保障房项目位于南京市栖霞区，规划面积85公顷，总建筑面积约168万平方米，其中住宅面积约127万平方米，安排了1.75万套保障房，由南京市交通集团开发建设。岱山保障房项目位于雨花台区，规划面积228公顷，总建筑面积约380万平方米，其中住宅面积约262万平方米，安排了约3.15万套保障房，由南京市安居建设集团有限责任公司（原“南京市保障房建设发展有限公司”）等企业开发建设。上坊保障房项目位于江宁区，规划面积125公顷，总建筑面积约200万平方米，其中住宅面积约140万平方米，安排了1.4万套保障房，由南京市安居建设集团有限责任公司等企业开发建设。花岗保障房项目位于栖霞区，规划面积135公顷，总建筑面积约228万平方米，其中住宅面积约145万平方米，安排了1.7万套保障房，由南京栖霞建设集团等企业开发建设。

五、 结语

虽然学术界普遍不赞成在城市边缘区域集中成片地建设保障房，但较多地方政府却在政策实践中普遍采用该模式。通过分析不同地方政府相同的行为逻辑，可以看到，在经济分权与纵向控制紧密相连的一体化结构中，中国的地方政府呈现出一种有限的自主性，即地方政府在财政上享有相对充分的自主性，而在政治激励上又依赖于中央政府和上级政府。在有限自主的格局中，为了遵从现有的政治激励安排，完成中央政府下达的指标任务，地方政府会选择新建方式筹措房源；为了适应现有的财政分权体制，实现财政收益最大化，地方政府会将保障房选址在城市边缘区域；为了符合现有保障房融资的政策框架，弥补可用财力的相对不足，会选择让国有企业集中建设保障房。

住房保障体系的建立健全是一个系统工程，涉及建设、分配、供应、管理、运营、维护、社区发展等诸多环节和领域。其中，保障房建设仅仅是一个起步阶段，而且是相对较容易完成任务指标的工作。随着住房保障对象大规模地被安置到分布于城市边缘各个区域的保障房社区，后续的管理问题将会逐渐暴露。对于习惯从经济发展视角看待和解决问题的地方政府而言，这将会是在较长一段时期内成为考验其治理能力的一个重要问题。

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