曹秋龙

（华东政法大学，上海 200042）

基层党员干部法治意识调查报告
——以上海市某区为例①

曹秋龙

（华东政法大学，上海 200042）

基层党员干部是推进依法治国的基础，其法治意识强弱影响法治建设进程。调查表明，基层党员干部对法律实施效果认同不高；宪法知识缺乏，宪法意识薄弱，宪法作用发挥不明显；对法治本质的理解不深刻，在工作中依法办事的自觉性不够。应当从培养法律思维，增强宪法意识，营造法律文化氛围等方面，加强基础党员干部法治意识培养，推动依法治国方略实施。

党员干部；法治意识；调查报告

党的十八届四中全会提出了建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家的总目标。虽然我国已经“形成了以宪法为统帅的中国特色社会主义法律体系,我们国家和社会生活各方面总体上实现了有法可依”，②《 习近平主持中央政治局第四次集中学习》，http://cpc.people.com.cn/n/2013/0225/c64094-20583750.html，中国共产党新闻网，2015年3月19日访问。但是法律体系的建立并不意味着法治水平的提高，法治进程中依然存在着“保证宪法实施的监督机制和具体制度还不健全，有法不依、执法不严、违法不究现象在一些地方和部门依然存在；关系人民群众切身利益的执法司法问题还比较突出；一些公职人员滥用职权、失职渎职、执法犯法甚至徇私枉法严重损害国家法制权威；公民包括一些领导干部的宪法意识还有待进一步提高”等诸多问题。③《习近平：在首都各界纪念现行宪法公布实施30周年大会上的讲话》，http://news.xinhuanet.com/politics/ 2012-12/04/c_113907206.htm，新华网，2015年3月19日访问。法治水平比较低的一个重要原因在于，基层党员干部的法治意识薄弱，依法办事观念不强、能力不足，甚至知法犯法、以言代法、以权压法，与全面推进依法治国要求不相适应。④《<中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定>辅导读本》，人民出版社2014年版，第3页。

①一般来说，党员干部这一称谓并无确定含义，既可以理解为具有党员身份的干部，也可以理解为党员和干部。本文中的党员干部指具有党员身份的干部和非党干部，读者可以将其简化理解为体制内的人。在基层，干部并不专指具有一定级别、担任一定公职的人，只要是为公家做事、吃公家饭的人，在老百姓眼里都是干部，比如村民委员会委员就是村干部。

广大基层是依法治国的基础，基层的法治水平决定了整个国家的法治水平。我国历来有“以吏为师”的传统，基层党政机关、企事业单位、村委会、居委会等社会组织的党员干部是否具有法治意识、能否依法行政、依法办事直接影响基层社会治理效果，进而影响国家法治进程。因此，有必要通过实证方法，对这一群体的法治意识进行定性定量研究。

一、调查问卷基本情况

本调查以上海某区基层党员干部为样本。我们设计了相关调查问卷，利用党校平台，在基层党员干部及群众中发放了300份问卷，回收279份，其中有效问卷为247份（见表1）。调查内容共分5个部分，分别从法律认同、宪法意识、法治观念、法治评价及提高法治意识5个方面考查被调查对象的法治意识总体情况。

（一）调查对象基本情况

表1 调查对象基本情况

（二）基层党员干部的法律认同

法律认同表现为“社会成员对法律的认识程度，一般是人民对于法的准则、目标或者观念的自觉或则不自觉的一种赞同、遵从、认可等”，“有了法律认同，才会有共同的对于法的价值的信守，才会转化为人们对法的普遍服从。”①柯卫：《当代中国法治的主体基础——公民法治意识研究》，法律出版社2007年版，第55～57页。调查问卷共设计了3题来考查基层党员干部的法律认同，分别是：1、您认为目前我国的法律是否平等？2、您对我国法律实施效果如何评价？3、您认为法律在日常生活中的作用如何？调查结果如下：

认为我国法律对于当下所有公民是平等的占54.3%，认为还略有不平等的占42.9%，还有2.8%的受调查者认为非常不平等和不知道（参见图1）。总体上，基层党员干部在制度层面对法律面前人人平等原则持认同态度，同时也表明这一理念在基层党员干部中普遍建立。

法律认同除了来自于对法律规范本身的感受，更取决于对法律运行实际效果的判断。在对法律实施效果的评价中，10.9%认为效果好，46.2%认为较好，而37.7%和5.2%则认为一般或比较差，接近一半对法律实施效果不认同（参见图2）。基层党员干部是实施法律的“最后一公里”，他们对实施效果体验最直接、感受最真切。

图1

图2

一般来讲，法律要有实际效果才会被重视，但是问卷显示，40.1%的受调查者认为法律制度在日常生活中的作用非常重要，43.3%认为比较重要，15.8%认为作用一般，有2位受调查者选择了“没作用”（参见图3）。由此得出，尽管基层党员干部对法律实施效果认同度不高，但是对法律的重要性依然高度认同，这或许得益于多年来的普法宣传和执政党对于建设法治国家的高度重视。这个结果恰恰反映了法律在基层的现实状态：高高在上倍显重要，实际运作效果寥寥。

图3

（三）基层党员干部的宪法意识

依法治国首先是依宪治国，依法执政首先是依宪执政，宪法对于法治的重要性不言而喻。我们专门设计了11题来考查基层党员干部的宪法意识，分别是：1.现行宪法是哪一年公布的？2.是否看过宪法文本？3.关于宪法本质赞成哪种说法？4.宪法的主要作用是什么？5.宪法与其他法律的地位关系？6.哪些机关属于宪法上规定的国家机关？7.国家机关行使的权力是谁赋予的？8.“国家尊重和保障人权”中“人权”指什么？9.如何理解宪法规定的公民基本权利？10.你认为宪法规定公民基本权利主要针对来自哪一方的侵犯？11.现实生活中宪法发挥作用如何？

1.对宪法的关注度不够高。宪法具有最高法的效力，是其他法律制定的依据，对此91.5%的基层党员干部都具备了这样的认识。从理论上讲，对宪法重要地位的认同应该产生对宪法较高的关注度，然而在调查中发现仅（9人）3.6%表示曾熟读过宪法文本，其中8人是属于大学生村官，1人来自政府机关，因此可以推断这种熟读并非完全出自个人意愿行为，多数是在校教育结果；17.5%的人完整的看过；57.9%的人看过一点；还有21%的人没看过现行宪法文本（参见图4）。完全没有看过宪法文本的人中，人大、政协2人，党委行政机关10人，司法机关2人，企事业单位35人，村居社区3人。对宪法文本的熟悉程度在某种意义上可以反映出对宪法的重视程度，重视宪法就会关注宪法文本。从上述数据我们发现，基层党员干部虽然知道宪法地位重要，但其认识还是停留于表面，党员干部日常工作中用不到宪法、培训中宪法内容缺失，未形成关注宪法的自觉行为。

2.对宪法知识了解不够。宪法的颁布时间是判断是否熟悉宪法的一个重要方面。“1982年宪法是举国公认的建国以来最好的一部宪法”，①许崇德：《宪法学》，高等教育出版社2005年版，第129页。是我国“社会主义宪法新发展的里程碑”。②张晋藩：《中国宪法史》，吉林人民出版社2011年版，第373页。问卷回答中53.4%的受调查者知道现行宪法颁布时间是1982年，27.5%选择了其他年份，也有19.1%选择“不知道”。 对于这样一部关系国家根本的法律，有将近一半的受调查者不知道其颁布年份，反映出基层党员干部的宪法基本知识贫乏。

在我国的政治体制中，党委、人大、政府、政协、纪委、法院、检察院各司其职，共同发挥着作用。而在我国的宪法中，人大、政府、法院、检察院是宪法规定的国家机关，党委、纪委和政协则不是宪法规定的国家机关。但问卷调查中，基层党员干部选择如下：人大61.13%，政府73.68%，党委21.05%，法院72.87%，政协34.01%，检察院68.42%，纪委19.43%。之所以会在国家机关的构成上存在认识错误，一方面是对宪法知识了解不多，另一方面也反映出党委系统、人大系统、政府系统、政协系统以及司法系统职权交错, 尤其党委、政协和纪委在国家政治生活中的作用方式较为特殊。

3.对宪法原则的理解不够深。问卷中关于国家权力来源问题，70.9%的受调查者做出了正确的选择，认为国家机关的权力来源于人民，表明大多数人对人民主权理论是持有较高的认同感的，还有19.8%认为来源于国务院授权，6.1%认为来源于执政党，2.4%和0.8%认为来源于上级国家机关或者不知道，显然还有不少人对于人民、执政党、政府之间的关系缺乏清晰的认识。本调查题目反映了基层党员干部对国家权力来源的认识程度，由此也从一个侧面反映出目前他们的宪法意识。

公民主体意识的确立是推动法治化进程的内驱力，这种主体意识是公民对自身权利的一种自觉的观念和认知水平。公民在关注自身权利的同时，必然也会关注这些权利存在的宪法依据，进而必然会提升对宪法的重视，而公民对宪法的重视又会对公民权利保护起到一种良性的促进作用。在问卷调查中，关于“人权”的理解，77.3%认为是“宪法所确认的公民权利”，21.1%认为是人应享有的权利。关于宪法确定的“基本权利”，40.49%认为基本权利是天赋的，宪法是确认和保障这些权利，51.82%认为是宪法赋予的，也有7.69%认为是国家给予的。关于宪法规定基本权利主要是针对来自哪些方面的侵犯时，51.4%的人认为来自社会，21.9%的人认为来自其他公民，只有19%的人认为来自国家。

可见，被调查对象对人权和基本权利的实际认识与理解和人民主体地位情境下的应然状态不相匹配，表现在主体权利意识还存在一定欠缺，相对较弱。多数人没有认识到对公民基本权利最有可能造成侵犯的主体是公权力持有者，对公权力双重属性认识不够。

图4

4.对宪法作用的发挥评价不高。从理性层面看，绝大多数基层党员干部认同宪法的最高法律地位,对宪法的价值和功能也有较深刻的认识，74.9%的受调查者认为宪法作用在于约束政府权力、保护公民权利，21.9%认为是用来规定党和国家重要方针政策的，认为是国家用来管理老百姓的占3.24%，同时这个结果也体现了大家对宪法真正起到“安邦定国”作用所抱的殷切希望。但是，认为在实际生活中宪法很有作用仅有31.6%，58.3%认为作用发挥不够，还有10.1%认为作用不明显。以上数据说明尽管受调查者对于宪法的作用认识是比较到位的，但由于人们感受不到宪法在现实生活中的作用，导致对其功能评价较低，宪法没有发挥其应有的作用。

（四）基层党员干部的法治观念

关于法治观念，我们设计了这样7题，分别是：依法治国的主体是谁？法治的关键是什么？政府最主要的职责是什么？依法行政的本质是什么？党委和政府是什么样的关系？当前依法行政存在的主要问题？政策和法律有冲突该怎么办？

1.认同依法治国方略，但对法治的本质认识上有所偏差。基层党员干部对于宪法所确立的依法治国方略有所了解，并持认同态度，但认识与理解还存在差异性。如依法治国的主体应是人民，而问卷结果显示选择人民的仅有39.7%，而选择政府机关23.1%，国家28.%，中国共产党9.3%。可见大多数人对法治的认识，还停留在法治是政府治人民，而不是人民治政府。关于“法治的关键”选择“公民和社会组织应当守法”达到56.6%，（其中24%是来自政府、党委，44%来自企事业单位，32%来自村居社区），选择“政府应该守法”的仅为25.5%，（其中43%来自政府、党委，43%来自企事业单位，14%来自村居社区），“公民应该守法”为17.8%。这个结果与前一题关于法治主体的选择结果在逻辑上是呼应的，即大多数人认为法治是政府治老百姓，那么法治的关键自然是公民和社会组织应当守法，而不是政府要守法。

2.明确依法行政的必要性和重要性，但对政府职责、党政关系认识不够准确。关于政府最重要的职责，多数人选择了维护社会稳定，比例为58.3%，发展经济22.7%，保障人权17.4%，国防与外交1.6%。选择的结果显示：调查对象认为政府机关的职责主要是维护社会稳定和发展经济，而人权保障并不是最重要的，这与宪法的定位存在差距。这或许和过去几年政府特别强调稳定、强调维稳、强调稳定是大局有关。关于“依法行政的本质”，63.2%选择了依法行政的关键是依法规范、约束行政权力，这是比较可喜的结果。同时也应看到还有将近37%的人对依法行政认识上存有差距。

另外，厘清党委与政府的关系是依法行政实现的前提，对此关系的认识也是依法行政观念的体现。问卷中，44.1%的受调查者选择“党委通过重大事项的决策权对政府实施间接领导”，36%选择“领导与被领导关系，政府向党委负责”，还有少部分认为是并列机关或是同一机关。产生这样的选择结果表明，调查对象对于政党与政府职能、执政与行政的界限理解不清，客观存在的党政不分、党的权力扩张与行政权力相对弱化现象影响了调查对象对此关系的判断。

3.对依法行政存在问题有所认识，但在实践能力上有待改进。对于当前依法行政方面存在的问题，选择结果在排列上依次是：“依法行政意识不强，有法不依”83.8%，“政府部门办事程序不规范，效率低”67.6%，“法律不健全”54.3%，“执法机关滥用权力”47.4%，“执法人员素质偏低”45.3%，问题相对集中于有法不依、效率低下。实践中当政策与法律有冲突时基层党员干部所做出的选择如下：55.1%“依法律办”，22.7%“看实际情况选择可操作性强的”，17.4%“请示领导”，4.9%“依政策办”。结果显示，虽然在思想意识中，宪法和法律的份量正在逐渐加重，有一半的党员干部能够敢于坚持依法办事，但还有一部分尚未完全学会或做到依法办事，实践与认识并未同步发展。

（五）基层党员干部对该区法治水平评价

对于当前该区法治水平的评价总体上持肯定态度。评价如下：90～100分占2 %，80～90分占23.1%，70～80分占37.3%，60～70分占31.2%，60分以下占6.4%（参见图5）。以60分为及格来衡量，将近94%的人肯定近年来法治建设成绩，虽然还有一部分人对法治水平评价较低，但总体上反映了大家对法治建设的未来期待。在法治建设过程中，党员干部的法治意识也在逐渐增强。问卷中对党员干部的法治意识总体也是较为肯定：意识很强8.1%，意识较强55.1%，一般34.4%，几乎没有2.4%（参见图6）。当然，若以现代法治社会的标准来衡量，还存在较大的提升空间。对于当前影响法治建设的最重要因素，主要聚焦于公民的法治意识和公权力机关的守法问题。具体选择比例如下：“公民法治意识不强”39.3%，“公权力机关不守法，违法行为得不到纠正”27.5%，“司法不公、司法不独立”19.8%，“人大法律监督作用不明显”13.4%。这项选择结果对今后该区法治建设的推进具有一定的参考意义。

图5

图6

（六）基层党员干部对提高法治意识的期望与要求

基层党员干部普遍认识到法律在工作中的重要性，对于自身法律素养的提高有需求。对于自身法律知识与工作的相适应程度上，仅有2.8%认为已经超出实际工作的需求，60.7%的受调查者认为能够适应但是需要不断补充。但在调查中发现，经常参加法治教育培训的仅有8.1%，每年定期参加学习的受调查者17.4%，67.6%的受调查者是偶尔参加，6.88%从不参加。

另外，经常性的法制宣传和定期的法律知识培训等被认为对于提高法治意识能起到一定的积极效应，但目前的法制教育培训存在需要改进的地方。29.2%的受调查者建议改进培训内容，60.3%建议培训形式要有所改进与变化。调查显示，被调查对象的法律知识来源主要集中于三方面：报纸、电视、网络等媒体（86.23%），单位组织的培训学习（74.09%），工作实践（61.54%），而在普法活动中经常采用的大型宣传活动受众面还是不广，仅有21.9%的受调查者表示曾通过活动了解一些法律知识，通过学校教育途径获得的有25.9%，自学获得的38.9%。

二、相关结论与建议

社会群体法治意识的形成及提升是一个系统工程，影响因素是多方面的，如儒家文化的影响、传统社会经济基础影响、法律工具主义的影响、社会整体文化的普及程度影响、现实法律感受的疏远等等。当前，基于问卷调查所反映的基层党员干部法治意识现状，笔者认为可从以下几方面重点加强：

（一）培养法律思维，形成科学的价值判断

法治意识首先是思想层面的一种认识，要形成法治意识必须在思想观念上认同法治，形成科学的价值判断。当前要着重强化基层党员干部对以下观念的认同：

第一，法治优于人治。“在我国，实行依法治国，并不是哪些人的心血来潮，也不是权宜之计，而是历史发展的客观规律，是社会进步的现实要求。”①李步云：《中国宪政之路》，载蔡定剑、王占阳主编：《走向宪政》，法律出版社2011年版，第31页。虽然在观念上法治优于人治的观点已经为大多数人所接受，但受习惯思路的影响，实际工作中能够以此指导自己行为的还在少数。法治并不排斥领导人个人的权威和作用,但这种权威和作用必须置于法律之下。对基层党员干部而言，目前比较紧迫的是要摒弃凡事听领导指示、请示上级、按老规矩办事的旧工作方式，养成用法律来思考问题、遇事找法律依据、法无授权不得为的工作习惯，真正把法治思想融入工作的点点滴滴之中。

第二，正确认识维稳与法治的关系。当前社会处于转型期，也是社会矛盾高发期，由于受 “稳定压倒一切”观念的影响，基层将社会稳定作为一种终极目标追求，不惜代价为了稳定而稳定。如现实中存在的“搞定就是稳定、摆平就是水平”，导致不断陷入“越维越不稳”的怪圈。要认识到，维护社会稳定并不是最终目的，保障人民利益才是法治的出发点和落脚点。稳定与法治有着天然的联系，维护稳定本身就属于法治的范畴，具体而言，就是要依法维稳，以法治思维和法治方式维护社会稳定，充分发挥司法在解决纠纷、化解矛盾中的主导作用。

第三，深入理解社会治理创新与法治保障。十八届三中全会提出：要坚持依法治理，加强法治保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾。①《<中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定>辅导读本》，人民出版社2013年版，第49页。四中全会指出：提高社会治理法治化水平。②《<中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定>辅导读本》，人民出版社2014年版，第28页。社会治理创新必须建立在法治的基础上，否则就可能走向歧途。要改变目前创新社会管理中存在的拍脑袋做法，防止决策简单化、情绪化、利益化。比如，有的地区在城市管理中，引入所谓第三方管理，把城市管理权交给私人公司市场化运作，这些公司的工作人员着制服管理，处在执法和管理的边缘地带。其性质是否符合法治思维、法治方式？其管理行为有何法律依据？是否合法？政府与其签订的合同属于行政合同还是民事合同？这些法律问题值得深入思考。

（二）以宪法意识指导实际工作

依法治国首先是依宪治国。在法治意识中宪法意识最为重要，民众是否具备宪法意识是衡量法治社会的重要标准，党员干部更应当增强宪法意识。当然，宪法意识的形成与培养是一个复杂而漫长的过程。学习宪法的形式很容易,但真正领会和掌握宪法的实质精神却很难。掌握宪法方面的知识，仅仅是宪法意识的其中一个方面。首先要关注宪法、学习文本。要在各级党校、行政学院开设宪法课，让党员干部知道什么是宪法，了解我国现行宪法的历史、性质、基本政治制度、公民基本权利和义务，等等。了解这些基本知识，是形成宪法意识的前提条件。其次，要深刻理解宪法本质，有效保障公民权利。宪法的本质在于约束公权力，保障公民权利。基层党员干部的行为与群众利益密切相关，要从宪法实施的高度认识保障群众利益的重要性，把纸上的规定落实为具体的行动，打通宪法实施的最后一公里。

（三）营造法律文化氛围，提升培训实效

法治意识的培养不是一蹴而就的，它是一个渐进的过程，受到诸多因素的交互影响。要认识到法制宣传的长期性、艰巨性，既需要适宜的社会条件和氛围，也需要制度的合理构建和运行。因此，一方面要努力营造法律文化、法律氛围。比如，执法工作者做到公正执法，就会让公众切身感觉到法律的效力，可以在公众中树立法律的威信，使公众自觉地去维护法律。另一方面要加强宣传教育。建立党员干部法律知识教育培训的长效机制。应设置相应的培训机制、培训要求以及考核机制等。在宣传教育方式上应更具有亲和力，在宣传教育内容上要与党员干部的工作、生活实际相结合。要研究党员干部的学习需求，根据年龄、文化程度、岗位要求等不同要素科学设计宣传教育重点，努力拓宽普法教育途径，充分利用新媒体进行普法教育，使法治观念潜移默化深入人心。

（责任编辑：汤仙月）

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1674-9502(2015)03-087-07

华东政法大学

2015-03-19