龙春阳

（浙江农林大学人文系，浙江 诸暨311800）

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”这也为我国现阶段高等教育质量政策的完善和发展指明了方向。因此，为了更好地找出我国现阶段高等教育质量政策有效性的制约因素及其对政策有效性影响，并总结和归纳出我国高等教育质量政策有效性的动态演变逻辑，本文在坚持基于系统视角分析的基础上，尝试从治理方面的四个维度，即治理环境、治理结构、治理机制和治理目标进行问题切入，对高等教育质量政策有效性动态演变的推进、阻滞与均衡三种典型状态做出分析，以便对高等教育质量政策有效性问题有相对深刻的把握和理性的判断，进而为推进我国高等教育治理体系和治理能力现代化服务。

其实在实际的状况下，对高等教育教育质量政策有效性产生制衡作用的因素或力量都是非常多元的和复杂的，但是为了从宏观上管窥我国现阶段高等教育质量政策有效性演变逻辑，在此，在系统与治理语境下选取那些主要的显性的制衡力量作为考察因子分析它们在高等教育质量政策上所形成的“合力”最终对政策有效性产生什么类型的整体性影响。为了更好地简洁方便地阐述这些整体性影响呈现出来的动态状态，姑且形象地将它们划分为三种比较典型的特殊状态，即“推进状态（推进模型）”、“阻滞状态（阻滞模型）”和“均衡状态（均衡模型）”。

1 高等教育质量政策有效性“推进模型”

高等教育质量政策有效性“推进模型”反映的是高等教育质量政策有效性获得持续提升的一种典型的理想化状态。处于这个阶段或状态的高等教育质量政策可以发挥很好的政策效果，有力地促进了高等教育质量获得持续提升，社会公众和利益相关者总体上对高等教育质量政策产生的效果和影响力比较满意。这属于高等教育质量政策有效性最理想化的状态，也是政策决策者、执行者和各利益相关者对高等教育质量政策最为期待的理想状态。从总体上来看，这高等教育质量政策有效性的理想状态是和谐的治理环境、合理的治理结构、科学的治理机制和务实的治理目标共同作用的结果，具体如图1所示：

图1 高等教育质量政策有效性“推进模型”

下面，逐一简要分析这些制衡力量如何作用于高等教育质量政策使其有效性获得理想的效果。

1.1 治理环境

简单来说，高等教育质量政策所发挥的治理活动主要由决策系统、执行系统、监督系统和评估系统来共同完成。然而，这些系统的绩效却深受所处治理环境的影响。治理环境中有诸多因子都会对前面这些系统产生影响，比如政治环境、经济环境、法制环境、文化环境以及技术环境等等。在此，选取法制环境和文化环境两个研究对象进行分析。

从法制环境来看，可以从违法成本、维权成本和违法风险率进行考察。这里所说的违法成本是指违法者在被追究责任的时候所要付出的代价；维权成本是指维护合法权益所需要耗费的各类资源；违法风险率是指违法者被追究法律责任的可能性。违法成本高、维权成本低和违法风险率高才有助于形成良好的法制环境。在这样良好的法制环境下，包括政策主体系统和社会公众都会比较遵纪守法，而且可以彰显高等教育质量政策的权威，减少政策执行可能遇到的各种阻力。这种“两高一低”的法制环境为树立高等教育质量政策的权威和促进高等教育质量政策有效执行等准备了有利条件。

从文化环境来看，可以从政治信任、价值认同、制度认同进行考察。“现代政府必须与民众建立一定的政治信任关系，以期用相对较低的成本取得良好的政治绩效。随着政府公共事务管理从统治向治理模式的转变，政治信任的作用也越发重要。政治信任可促进民众参与公共事务，最大限度地减少由集体行动困境所带来的消极影响，进而提高政策的有效性。”[1]所以，政治信任作为治理环境中的文化环境的一个重要因素对高等教育质量政策主体系统的绩效产生积极影响。这里所说的价值认同是指社会广大公众对高等教育质量政策主体系统在高等教育质量上所持的价值观、质量观的认同与肯定；制度认同是指广大社会公众对制定出来或正在运行的高等教育质量政策所持有的认可与肯定态度。获得价值认同和制度认同的高等教育质量政策从某种程度上来说反映了广大社会公众对高等教育质量的期待以及需求，也表明了高等教育质量政策主体系统与社会公众之间利益诉求有较大的重叠空间，或者说社会公众的利益诉求在政策主体系统那边得到了比较有力的回应。这样可以大大减少了政策主体系统进行政策宣传、政策动员、政策执行、政策监督与评估等环节方面的成本支出，同时政策还比较容易获得比较肯定的评价。这些都极为有利地促进了政策有效性的提升。

1.2 治理结构

根据系统的观点，系统的结构决定了系统的功能。高等教育质量政策的决策系统、执行系统、监督系统和评估系统之间是一种什么样的结构关系，以及各自系统内部的要素之间又是什么样的结构关系，决定了高等教育质量政策功能能否得到有效发挥以及能在多大程度上得以发挥，而且也直接影响到政策有效性的高低。要保持高等教育质量政策具有较高的有效性就需要一个合理的治理结构来保障。对高等教育质量政策来说，那么什么的治理结构才是合理的结构？概括来说，那就是网络型治理结构。这种治理结构，“国家变成了由政府和社会各方参与的组织间网络的集合体，没有一方能够绝对指挥和控制他方，而政府的主要任务是驱动网络并寻找新的合作方式。”[2]在这种网络中，政府虽然很重要，但是已经不再有必要成为核心角色，而只是政策过程中的一个普通角色。就地方政府来说，地方政府除了要面对与之没有隶属关系的其他地方政府以外，还要面对非政府组织、企业和社会公众等。地方政府也只是网络中的某个节点，它不仅与其他地方政府构成互动关系，同时也与其他非政府组织、营利或非营利组织构成互动关系，地方政府与其中任何一方关系的变化都会影响与其他行动者的关系。在这种网络关系中，任何节点间关系的调整或者变化都不得不考虑与其他节点的关系，而且受制于与其他节点关系的约束和制约。不同网络节点之间形成了一种相互依赖、平等协商、互惠合作、信任与承诺的伙伴关系。高等教育质量政策在这样的网络型治理结构中完成决策、执行、监督和评估活动，既聚合了各方治理主体参与高等教育质量治理的智慧，又极大地释放了各方治理主体共同参与高等教育质量治理的活力，全面地调动了他们的积极性、主动性和创造性。所以，这样就大大地推进了高等教育质量政策有效性得以持续性的提高。

1.3 治理机制

高等教育质量政策有效性的提高也要依赖于科学的治理机制，由于没有科学的治理机制，再合理的治理结构也难以发挥其有效的功能和作用。运转灵活、运行高效的沟通机制和参与机制是科学的治理机制重要组成部分。高效的沟通机制是政策有效性的重要保证，因为“公共政策的有效性，就是指公共政策以政治沟通为主要手段，通过政策制定、政策执行、政策评估等政策阶段所能达到预期目标的程度。这个概念包含了两层意思。第一，公共政策的有效性是政策制定的终极目标。能否实现政策预期目标是衡量政策有效性的重要依据。第二，公共政策的有效性要以政治沟通为依托。所谓‘自上而下的民意制造’就是说公共政策的每个阶段都要以政治沟通为导向，通过政府公众之间良性的互动来修正政策、提高政策执行有效性，从而保证政府管理的合法性和有效性。”[3]可以说，有效的沟通机制不仅适应了高等教育质量政策效能提高的需要，为高等教育质量政策在动态环境中不断适应需要，不断解决利益冲突创造了良好的外部条件，而且还可以通过沟通机制中的民意测验和媒体反应等形式来检验高等教育质量政策的效能。

“社会各群体拥有的用于利益表达的社会资源及其话语权存在着极大的差异，政策过程如果没有广泛的民主参与机制，公共政策就极易为社会强势群体所‘俘获’”。[4]公众参与对高等教育质量政策目标及政策方案等方面的广泛和充分的讨论，有助于发挥公众的聪明才智和集中集体智慧，减少决策的随意性与盲目性，规避政策效果与成本分布的严重不均衡性。另外，公众还可以通过参与机制表达利益诉求和提出建议，有利于密切公众与政府之间，以及与其他非政府组织、社会团体之间的关系，消除误解，使高等教育质量治理的各主体加强友善的合作，政策过程也会因此更加顺畅。这些都有力地促进了政策有效性的提升。

1.4 治理目标

简单来说，这里所说的治理目标是指围绕高等教育质量展开系列治理活动所期望达到或实现的价值目标。从这个意义上来说，围绕高等教育质量展开的治理过程就是价值创造的过程。“社会成员服从政策、执行政策，就是服从特定的价值意识和价值取向。”[5]治理目标不仅具有导向功能，而且也有激励功能和整合功能。它可以起到整合各方治理主体共同致力于高等教育质量的提高，激励他们向共同的目标迈进。这对高等教育质量政策有效性的提升起到了积极地促进作用。另外，从某种程度上来说，治理目标的具体明确性是高等教育质量政策执行有效的关键所在，是政策执行者行动的依据，也是对政策执行进行评估和控制的基础。此外，务实的治理目标是契合自身拥有或可调配的资源，与高等教育的发展阶段和发展水平相适应，而且既充分考虑了治理环境的影响，又充分考虑了治理主体的素质和能力。因此，这样的治理目标促进高等教育质量政策运行实现了资源上允许、阶段上适合、环境上协调、主体上胜任的理想状态。

2 高等教育质量政策有效性“阻滞模型”

处于这一时段的高等教育质量政策有效性受到阻滞，政策有效性处于下降过程，属于政策有效性推进状态的“反向运动”，是高等教育质量政策的负向功能持续发挥作用而其正向功能又持续受到抑制的糟糕状态。这个时候的高等教育质量政策运行不仅没有促进高等教育质量的提升，反而在抑制或掣肘高等教育质量的提升，或者在降低或破坏高等教育质量，还会使高等教育质量滑向更低水平。具体如图2所示：

图2 高等教育质量政策有效性“阻滞模型”

2.1 治理环境

从所处的治理环境中的法制环境来看，当高等教育质量治理活动面对的是违法成本低，维权成本高，违法风险率低的法制环境的时候，无论是高等教育质量治理主体系统中的决策体系，还是执行体系，或者是监督体系等，不得不耗费极高昂的代价来维护自身的合法权益或所保障对象的合法权益。由于低的违法成本和低的违法风险率的存在，只要付出一点点成本就可以获取较高的非法收益，而且还不容易受到法律制裁。这样就势必促使了更多人选择侵害别人的利益来满足自身利益的不法行动。这样的法制环境对保障高等教育质量政策的有效性运行是非常不利的。

从治理主体与外部环境中的文化环境关系来看，治理主体系统与外部的社会公众已经缺乏政治信任，外部的社会公众对高等教育质量政策缺乏价值认同，也缺乏制度认同。这个时候治理主体已经深陷公信力的危机之中，坠入了“塔西佗陷阱”①。这种情况的出现，说明外部环境已经形成了对高等教育质量的破坏力，这对提高高等教育质量政策有效性来说，，也无疑就是一个灾难性的后果。

2.2 治理结构

当高等教育质量的治理结构不能发挥促进高等教育质量政策有效性的作用，甚至还会阻滞其政策有效性的发挥，引起高等教育质量政策的制度失灵。这时高等教育质量的治理结构正处于以下这三种状态中的一种或两种或兼而有之。第一种情况，治理结构呈现叠合型状态，由此产生高等教育质量政策的功能配置紊乱。这个时候，表现为多头政府的重复介入。各主体分置的权力部门或机构形成“各自追求对政策制定权利的占有……特殊利益影响政府决策”[6]，进而使政策内容之间往往失去功能均衡和操作协调，甚至还会政策主体之间发生利益冲突，导致高等教育质量治理处于混乱局面。另外，还会引发行政耗损，比如引起高等教育质量监管中执行力的弱化，不同主体所形成的政策内容之间内在的决策力抵消以及政策影响的效力等；第二种情况，治理结构呈现缝隙型状态，由此产生高等教育质量政策的功能配置遗漏。一方面会造成现行的宏观高等教育质量政策和具体的高等教育质量政策，因治理结构的缝隙造成政策功能遗漏而失去对高等教育质量治理的有效功能覆盖，另一方面随着高等教育的发展，许多旧有的高等教育质量政策并不能在质量治理活动实现功能嵌入的目标，造成了治理主体难以跟上时代发展的步伐进行政策创新，进而丧失对高等教育质量的有效治理能力；第三种情况，治理结构呈现权力型状态，由此产生高等教育质量政策的功能配置失灵。政府一方面在高等教育质量管理上表现出对行政控制与行政干预的过渡依赖，使高等教育质量管理呈现浓厚的行政化色彩，进一步加速推进行政权力的集结。另一方又将高等教育视为意识形态空间，而未能处理好该空间与高等教育本身具有的公共性空间的边界划分，所以极有可能在高等教育质量政策层面不断出现对公共利益坚守的“政府机构如何进行财政管理，从而达到遵从法律要求、会计标准、财务控制，从而一定程度上实现资源最优化”给予淡化处理甚至予以悬置，进而对其他主体功能发挥进行行政化的“钳制”，使其他主体难以发挥在质量治理中的有效作用，比如高校办学自主权的不足或丧失，其他社会组织对高等教育质量监督与评估的缺位，政府部门在质量问题治理上的自说自话。上述的三种情况都会引起或导致高等教育质量政策的制度失灵，所以必然带来政策有效性下降或丧失的后果，进而形成一股巨大的“洪流”对高等教育质量产生强力冲击。

2.3 治理机制

这个时段治理机制中的激励制度系统与其他制度系统之间，激励制度系统内部的子系统与子系统之间以及其子系统内部的各要素之间的相互关系演变成为制度冲突或形成了制度真空，而且约束制度系统也是如此，都陷入这样的混乱糟糕的局面。所以，这个时候的治理机制中的激励机制和约束机制都难以发挥其功能和效用，无法通过这样机制来调动治理主体在高等教育质量治理上的主动性和积极性，也无法通过这样的机制来约束各类主体为追求自身利益最大化而采取的有损于高等教育质量的自利行动。下面以激励制度系统为例来进行分析：

就制度冲突来看，比如激励制度系统与高等教育质量政策中的其他制度系统之间，各自制度作用的方向不一致，对于同一制度对象的规定相互抵触，造成人们无所适从、行为紊乱，造成制度失去其公信力。就制度真空来看，比如激励制度系统结构中子系统或子系统的要素缺失能够制约和规范某些行为的制度，而造成了制度功能的漏洞。总体来说，激励制度系统和约束制度系统都是面临着上述这类的困境。

2.4 治理目标

这一时段关于高等教育质量的治理目标已经严重脱离自身拥有或可调配的资源，与高等教育的发展阶段和发展水平相背离，而且既没有考虑治理环境的影响，又欠缺对治理主体素质和能力的考虑，与他们的实际情况严重不符。因此，这样的治理目标使高等教育质量政策运行深陷在资源上不允许、阶段上不适合、环境上不协调、主体上不胜任的四面楚歌的困境之中。在这种情况下，要想提高高等教育质量政策有效性无异于缘木求鱼。

3 高等教育质量政策有效性“均衡模型”

这个时段的高等教育质量政策有效性处于一种均衡状态。这个时候的高等教育质量政策虽然没有起到推进高等教育质量提升的作用，但也没有产生对高等教育质量阻滞作用。从某种程度上说，这是各种积极力量与消极力量相互之间在高等教育质量政策上相互抵消，各种作用力的“合力”与反作用力的“合力”在高等教育质量治理领域角逐后最终形成了一种势均力敌的均衡状态。具体如图3所示：

图3 高等教育质量政策有效性“均衡模型”

比如在治理环境上，治理主体与外部社会组织或公众之间的政治信任、价值认同以及制度认同最终没有引起外部力量对高等教育质量有效阻滞，也没有发挥出其对高等教育质量提升的积极推动作用。可以说，这个时候的治理主体与外部治理环境之间的相互影响力非常微弱，对高等教育质量政策有效性的影响可以忽略不计或者这种文化环境所产生的积极作用力弥补了治理主体在某些高等教育质量治理上所存在的缺陷或者这种文化环境所产生的破坏力被治理主体采取了积极有效的行动策略所消解。同理，在治理结构、治理机制以及治理目标上都是如此。在此，不再一一赘述。

4 结语

保持高等教育质量政策有效性长期处于“推进模型”的阶段，使高等教育质量获得长期持续的提升。这是高等教育质量治理最为期待和最为理想的目标。其实在现实中这是一件非常困难的事情。因为只要其中某个或多个制衡力量变得比较强大的时候，都会改变整个作用力与反作用力之间“合力”的对比，从而形成一方压倒另一方的情况发生。如果当起到消极作用的反作用力的一方所形成的“合力”大于起到积极作用的作用力另一方所形成的“合力”的时候，高等教育质量政策有效性就会处于下坠的过程，而且当这个反作用力的一方所形成的“合力”比作用力另一方所形成“合力”越大得悬殊的时候，这个下坠的过程就越快。这样，高等教育质量政策有效性便开始进入“阻滞模型”阶段并且不断加速这一阶段，使政策有效性进一步进入严重的“阻滞状态”。如果充满正能量一方的“合力”远远大于充满负能量一方的“合力”的时候，高等教育质量政策有效性处于“推进模型”的高级阶段，高等教育质量提升最为迅速，效果极其显著；如果前者大于后者比较多的时候，政策有效性处于“推进模型”的中级阶段；如果前者稍微大于后者的时候，政策有效性处于“推进模型”的初级阶段。

因此，反作用力与作用力之间“合力”的对比和角力的结果决定了高等教育质量政策有效性到底处于一个什么样的状态以及什么样状态的什么阶段，而且两个“合力”之间力量演变逻辑决定了高等教育质量政策有效性演变逻辑。当这两个“合力”势均力敌的时候，高等教育质量政策有效性便开始暂时稳定下来，处于暂时的“均衡状态”，就是处于“均衡模型”阶段。这只是某个时间点上可能会出现一种比较短暂性力量均衡，要保持这种均衡状态比较长的时间也是不太可能的，因为各种制衡力量几乎都是会处于不断的变化之中，就必然会很快打破这种短暂的均衡，从而使高等教育质量有效性或者进入“推进模型”阶段或者进入“阻滞阶段”。

本文基于系统和治理的视角，从治理环境、治理结构、治理机制和治理目标的来对高等教育质量政策有效性的制衡力量展开分析只是分析了制衡力量了一部分而已。现实中，真正的制衡力量要比较比本文的分析庞杂而且复杂得多，会覆盖诸多方方面面。需要特别说明的是，上文前面对“三种模型”的分析都是对实际情况做了特殊的简化，比如对“推进模型”的分析只是选取充满正能量的几种制衡力量的“合力”在发挥对高等教育质量政策有效性提升的促进作用，而这时其他消极制衡力量的反向作用力几乎为零的特殊状况，只分析了非常特殊状态下纯粹的政策有效性推进状态。又比如，在分析“阻滞模型”的时候，也是如此，只是选取充满负能量的几种制衡力量的“合力”在发挥阻滞作用，而起到积极作用的作用力几乎为零的特殊情况，只是分析了非常特殊状态下纯粹的政策有效性阻滞状态。

正因为影响高等教育质量政策有效性制衡力量的复杂多变性，所以更需要高等教育质量治理主体将更多时间和精力以及更多资源配置到比较容易增强充满正能量的“合力”的环节中去，积极推进制度创新和不断提高自身的素质，努力改善治理环境，准确定位治理目标，进而有利于保持充满正能量的“合力”形成压倒性的绝对优势，从而使政策有效性长期稳定在“推进模型”的高级阶段。这也为我国改善公共事业的治理，提高公共政策有效性提供了理论参考与借鉴。

［1］上官酒瑞.现代社会的政治信任逻辑[M].上海：上海人民出版社,2012：107.

［2］[英]托尼·鲍法德,爱尔克·劳夫勒.公共管理与治理[M].孙迎春,译.北京：国家行政学院出版社.2005：167.

［3］梁忠民.公共管理导论[M].北京：清华大学出版社,2012：202,203.

［4］何显明,吴兴智,编.大转型：开放社会秩序的生成逻辑[M].上海：学林出版社,2012：175.

［5］陈庆云.公共政策分析[M].北京：北京大学出版社,2011：243.

［6］Michael E.Kraft and Scott R.Furlong.Public Policy：Politics,Analysis and Alternatives[M].CQ Press,2007：66-67.